浅谈韦伯的官僚制度理论

来源:用户上传      作者: 林　仙

　　摘要：随着后工业社会的到来，官僚制存在的不足日益暴露出来，20世纪70年代，西方兴起了一股批判官僚制度的热潮。然而，分析韦伯官僚制度的基本特征、历史评介及其缺陷不足后，可以发现理性官僚制度并没有丧失其现实价值，通过改革完善，是仍然适应社会发展需要的，这对中国的组织管理改革有借鉴意义。
　　关键词：官僚制度；官僚制度改革；借鉴
　　
　　韦伯对官僚制所做出的合理设计是一种正式的组织类型和管理模式框架，被许多大型的人类组织系统采用，为现代社会的组织管理提供了有效的工具，成为20世纪社会组织实践中的重大事件。但是，自从20世纪70年代以来，官僚制度不断受到现实的挑战和理论的批判，西方兴起了一股批判官僚制度的热潮，西方学者纷纷提出要突破官僚制甚至摒弃官僚制，大卫奥斯本和泰德盖布勒在《重塑政府》中提出10大新的管理原则，对理性官僚制的现实合理性提出了全面的质疑，认为“官僚制变得机构臃肿、浪费严重、效率低下，它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效运转了”，因此要摈弃官僚制。韦伯的官僚制是否真的已经丧失了其意义？是否真的已不再适应当代社会经济发展的要求？是否真的如其批评者所言要退出现实？官僚制度对正在处于社会转型期的中国又意味着什么呢？任何理论都不是完美无缺的，韦伯的官僚制理论自然不例外。
　　
　　一、韦伯官僚制度理论的基本设想
　　
　　韦伯对官僚制度的制度的论述是从统治类型的划分引出的。韦伯认为，任何现实的统治，都有其合理性的基础和合法性的根据。按照这个基础和根据，韦伯建立起3个不同的统治类型：法理型统治、传统型统治和卡里斯马型统治。卡里斯马型统治是前理性时代的社会现象，其统治基础是领袖人物的个人魅力；传统型统治主要如封建社会和君主制社会，其统治基础是历代相传的神圣规则和权力；而法理型统治则是现代社会的统治形式，其统治基础来源于理性，是对理性法律的信仰。法理型统治要求统治包括领袖、官员和公民在内的一切人都要忠实于法律并只对法律负责，它把合法性建立在一切人与理性法律的关系之上，这是一种非人格化的法制关系。至此，韦伯在将近代资本主义制度判断为“理性国家”。理性社会必须有特殊的社会组织形式，其基本精神及其价值就是理性，以此适应资本主义社会发展的需要，这是韦伯理性官僚制度产生的政治背景。随着工业革命的向前推移，各种社会问题频出，对此，原有的政治制度和行政管理方法已经无法解决现有的问题，因此，切需要一种新的管理方法和组织模式，这是韦伯理性官僚制度产生的经济、社会因素。另外，罗马法在近代欧洲的复兴，罗马法中的形式法律原则，又为官僚制度的产生提供了不可或缺的条件。至此，韦伯官僚制度理论就应运而出了。并且，韦伯从纯功能角度官僚制度视为最有效的法理型统治。
　　
　　二、韦伯官僚制度理论的历史评介
　　
　　（一）韦伯官僚制度的积极意义
　　1、韦伯官僚制度是对封建世袭制或家长制的一种否定。其富有的理性精神批判了传统组织管理中的个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。
　　2、对形式平等的追求。法律和规则主义保障了人人在法规、制度面前的形式上的平等。
　　3、对知识和技术的重视。官僚制组织的基础是专业知识、专家职业以及最广泛的社会招募来源，摒弃了身份制和世袭制下重视社会门第、出身、特权的传统，促进了实证科学知识在行政管理中的应用和发展，也有助于职业专家和技术官僚人格的发展。
　　4、对权力运行公共性的保障。非人格化的普遍主义、制度化的公务关系、公私分离。对权力运用的严格限制，最大限度地排除了个人的恣意武断和主观随意性，使权力关系社会化。
　　5、对专业技术和效率的追求。专职化、层级化、权责一致，使公务活动具有严密性、可操作性、可预见性、可控制性，正是这些基本的精神和价值，维系着资本主义政府组织的运转。
　　总之，官僚制作为一种理性和效率的组织工具，一方面，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象官僚制理论的产生和广泛运用，促进了政府由人治到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变，标志着现代行政的开始，它同追求功利的市场经济、契约观念、注重理性的资本主义文化与宪政体制相适应并有机地组合在一起，成为推动资本主义经济发展和社会进步的有力杠杆。
　　（二）对韦伯官僚制度理论的批判
　　任何理论都是时代的产物，不可否认韦伯的官僚制度带有其时代的局限性和不足。如果说韦伯的官僚制适应了工业经济时代的要求推动了人类历史的进步，那么在现时代即知识经济时代，理性官僚制则凸显出了与时代越来越多的不相适应之处，成了历史前进绊脚石的角色。因为知识经济是继工业经济之后的经济形态，是人类文明迎来的第3次浪潮。这一浪潮正在引起整个社会经济、政治、文化等各个领域的变革。识经济在取代工业经济逐渐成为人类社会生活主导的同时，也无情地冲击着适应工业经济状况而产生和发展起来的各种社会、政治、文化生活的制度性框架，使工业时代的官僚制政府的生存环境面临着巨大的挑战。知识经济与农业经济、工业经济的根本区别在于人的知识、技能、智力的发挥和运用，成为经济增长的决定性内生变量，实质上是一种以人力资本为依托的智力经济，在知识经济时代，具有创新、创造和运用知识能力的人在生产经营活动、社会管理活动中占主导地位，经济与社会发展必须以人的发展为前提，发展必须以人为中心展开，这充分展示了人的价值的重要意义。韦伯当初构建官僚制度的基本――理性精神，却成为了现今官僚制度出现各种问题、缺陷以及批判的靶。组织结构僵化、臃肿和机械式的运作难以适应社会环境的变化，非人格化的组织设计扼杀了官僚的积极性、主动性和创造性；对效率的过渡追求导致效率与公平之间的张力；封闭式的组织运作容易官僚集团的特殊利益等，但从根源上揭示人类社会现代化过程中所面临的困境，用韦伯的范畴和理论，那就是形式合理性与实质合理性的矛盾，即工具合理性与价值合理性的矛盾。
　　但这并不代表官僚制度丧失了其历史和现实价值，意味着官僚管理制度中理性精神的终结。理性官僚制在其内部确实是存在着不一致性，然而，我们不能忽略了至关重要的一点，即韦伯的“理性官僚制”是一种理想类型，是“法理型支配（统治）”这种理想类型中最纯粹的一种支配形式，秉承了“法理型支配（统治）”的理性要素（形式理性），而批评者却都从经验事实入手，以经验观察的结果来指责概念建构对经验世界的偏离，这严重偏离了韦伯的理想类型方法论，所谓“理想类型”是“一种现象的“理想类型”，现实中的现象绝不会以这种理想建构的纯粹类型出现，正如绝对真空下的物理反应不会出现一样。”韦伯在论述其“理想类型”方法时强调，“纯粹类型本身要尽可能充分地兼容现象所有层面的意义以达到逻辑内在一致性，然而正因为如此，现实中的现象几乎不可能以这种理想建构的形态出现。”虽然经验事实处处与“理想类型”格格不入，但这并不会损害“理性官僚制“作为认识理解现代生活变迁的概念工具的作用，因为“理想类型”本来就是凭藉现实与理想间的差距来理解现实，因为“理想类型”不是为了提供对现象的细节描述而是提供一种分析工具，在这一点上，“理性官僚制”提供了一个有益的分析起点而非分析的终点。
　　另外，韦伯的理性官僚制度理论是建立在“合理性”这个概念上的，关于“合理性”问题的探讨可以说是韦伯社会思想的核心。韦伯将合理性做出形式合理性和实质合理性的区分，两者之间处于一种永远无法消解的紧张对立关系之中。也正是韦伯思想中这看似矛盾的两个方面，使得他的思想直至今天仍然倍受推崇，因为它从根源上揭示人类社会现代化过程中所面临的困境。现代社会的矛盾正可以从形式合理性与实质合理性的张力中得到解读，形式的合理性与实质的非理性是现代社会的本质特征。在现代社会，传统的一切神圣价值消失殆尽，代之而起的是形式合理性的功利主义、技术主义、实证主义，把功能、效率突显到极致。为了追求效率，人们日益将属于实质合理性的价值、信仰、理想弃置脑后。诚然，功利与效率带来了物质财富的丰富，但是作为社会主体的个人，也完全物化了，在庞然大物般的官僚机器面前束手无策，现代人陷入一种尴尬的境地。韦伯一方面批判现代文明的反文化、反人道特征，另一方面又强调作为现代人的命运即现代文明注定是不可避免的，这就是现代性的悖论。韦伯对现代化过程中现代性特征与根源的揭示清除了人们的种种困惑，这可说是韦伯思想长久不衰的一个重要原因。韦伯的理性官僚制度本身就是这看似相互矛盾的两个方面的内容，它推动了人类历史的进步，是人类文明的巨大创造。

　　显而易见，从工具合理性和价值合理性的矛盾关系出发，评价韦伯的理性官僚制度中缺失了价值合理性，就应该废弃官僚制度，这显然是说不通的。
　　
　　三、韦伯官僚制度理论的改革及其借鉴
　　
　　从现实的角度来看，各国公共行政的现实可以分为“官僚制不足”和“官僚制过剩”两种情况。在以英美为代表的“官僚制过剩”国家，官僚制已经运用多年，现实的变化使得官僚制的弊端日益显露，这些国家纷纷进行了以“摈弃官僚制”为口号的“新公共管理运动”但是，这些改革也好，运动也好，其实并不是对官僚制的简单否定，而是对传统官僚制模式的一种扬弃，一方面，官僚制本身包含的制度化、合法合理的精神已经内化为行政主体的行为，成为行政过程中普遍信守的原则，依然会发挥约束的作用；另一方面，在公共行政的组织构架、规章制度、运行方式上，即使是英美等改革激进的国家也保留了不少韦伯的传统。取得许多有意义的举措，如采取民营化管理，提高政府资源的使用效率，大力提倡通过多途径进行大型公共服务；权利分散化，形成扁平化组织结构；倡导“顾客导向”的行政文化，把市场理念引入政府管理，强调政府公共管理职能，并把服务对象需要放在首要位置；改革公务员制度，加强公务员队伍的职业化、专业化建设，加强制度建设进程，加强法制建设和职业道德建设，加大反腐工作力度，不断塑造公务员队伍的法治理念和职业精神。
　　在以中国为代表的“官僚制不足”的国家，正处于通向工业化的道路之中，市场机制还不成熟，市场的力量和社会自治的能力都很薄弱，整个社会缺乏公平竞争的环境和健全完善的法律制度，契约规则和理性精神在社会的普及程度不高；在公共行政的内部，缺少专业化的官僚行政队伍，严格的依法办事没有成为普遍的规则，人情关系在很大程度上主宰着行政行为，行政决策的科学化程度不高，经验主义的市场空间很大，行政行为具有随意性、不可预见性等等，在这样的行政环境下，更不能摈弃官僚制模式，相反，官僚制是对这些弊病的极好的治疗办法。
　　因此，可以认为，韦伯的官僚制理论在历史上具有重大的意义，在现实中仍然没有失去它应有的价值。
　　
　　参考文献：
　　1、戴维・奥斯本,特德・盖布勒.改革政府[M].上海译文出版社,1996.
　　2、苏国勋.理性化及其限制――韦伯思想引论[M].上海人民出版社,1988.
　　3、黄小勇.现代化进程中的官僚制[M].黑龙江人民出版社,2003.
　　（作者单位：浙江师范大学法政与公共管理学院）

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