论基本公共服务均等化的本质
作者 :  康锋莉

  【摘要】 目前,学界关于基本公共服务及其均等化的理解存在一些误区,而据此制定的均等化政策在实践中并没有很好的结果。基于阿玛蒂亚・森的可行能力为我们提供了一个有益的视角,本文通过森的可行能力视角来探索基本公共服务及其均等化的本质,并分析了我国基本公共服务非均等化事实的根源。
  【关键词】 基本公共服务均等化可行能力阿玛蒂亚・森
  
  一、引言
  基本公共服务均等化早在党的十六届六中全会上就已被提出,在党的十七大和十七届三中、四中全会上又得到进一步强调,基本公共服务均等化已经成为我国当前重要的公共政策目标。通常,基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。但是,对于基本公共服务的具体认识却一直比较模糊,并且存在严重的误区,即认为基本公共服务仅仅是指养老、教育、医疗和卫生这样有形的公共服务。国内文献对基本公共服务都界定为包括养老、教育和医疗卫生方面的财力均等化体现(胡德仁、刘亮,2008;王莹,2009;等等)。这些界定都集中在公共服务的“有形”特质上,事实上,“无形”的公共服务在某种程度上更重要,并且他们二者本身不可割裂。
  基于阿玛蒂亚・森可行能力的公共服务本质为我们提供了一个有益的视角,其人类发展指数已写入联合国人类发展报告中。公共服务不仅包括基础设施、养老、教育、医疗和卫生这样的产品,还应该体现公民权利、政治民主以及自尊、生态环境等内容。沿着森的思路,一些学者将重点放在比如公民权利、政治民主与政府支出和基本公共服务的关系研究上。遗憾的是,国内相关的文献还非常少。在可行能力的视角下,进一步理解为什么我国转移支付这样旨在均等化各地区财力的政策有一定效果,但是公共服务水平在地区间的差距却越来越大(王雍君,2006;曹俊文、罗良青,2006)就变得非常容易,尽管转移支付的规模逐年上升。
  因此,基于阿玛蒂亚・森可行能力的视角,本文首先需要澄清这样一个认识上的误区,进而探索基本公共服务的本质。可行能力其实就是一种自由:能过有价值生活的实质自由。这对理解当前我国各地区在公共服务供给上的结构偏差、各地区基本公共服务缺失以及非均等化的事实、构建我国基本公共服务均等化体系、统筹城乡发展以及推进城乡一体化无疑具有很强的现实意义。
  二、森之前的价值标准
  讨论基本公共服务绝不能囿于经济学的视角,必须从跨学科角度来理解基本公共服务的本质、现实中基本公共服务缺失以及非均等化的根源。研究表明,世界各国的基本公共服务的差异不仅是经济实力差异的表现,更重要的是由社会伦理和正义的价值标准差异所造成的。森的可行能力是在发展的框架下对能过有价值生活的实质自由的本质思考,其发展涉及到对于伦理价值的判断。在森之前,主要存在功利主义、罗尔斯的自由权优先以及诺齐克的自由至上主义,这些价值标准在某种程度上代表了某一时代关于价值判断的趋势。为了便于比较几种价值标准和森的可行能力体系,将其列于表1。
  三、基本公共服务的本质:基于森的可行能力体系分析
  森在前人关于价值判断,尤其是罗尔斯的正义标准基础上,提出了可行能力标准,即政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障这些“工具性”自由,其可以促进一个人的一般性可行能力,进而增进他的实质自由,这几种工具性自由相互补充。需要指出的是,一个人的可行能力并不是全部需要通过政府的公共服务实现,为了分离基本公共服务,我们将一个人的经济条件视为他在市场上通过竞争所获取的资源,尽管在很多时候市场的不健全可能会直接影响其最终表现在经济条件上的可行能力。但我们有理由认为,一个人如果具有其他四种可行能力或一个社会能够提供其他四种基本公共服务,则他的经济条件一般能够得以基本满足。因此,我们主要讨论政治自由、社会机会、透明性保证和防护性保障这几个指标,它们不可能通过市场自发地产生。由于这些工具性自由满足严格非竞争性与非排他性的公共产品特征,在某种程度上,这些基本公共服务具有纯公共产品的特征,因而必须通过政府提供来获取。
  1、政治自由。阿玛蒂亚・森指出,广义而言,政治自由指的是人们拥有确定应该由什么人按什么原则来执政的机会,也包括监督并批评当局、拥有政治表达与出版言论不受审查的自由、能够选择不同政党的自由。尽管森一直认为多党制有利于实现政治自由,但是这并不绝对意味着一党制没有办法实行政治自由。它完全取决于政府是否把政治自由尤其是民主看作是公共产品,以及一个国家的公民对于政治自由的要求,一党制也完全有能力提供公民所需要的政治自由。当然,公民的政治自由需求在很大程度上也与其经济条件有关。
  2、社会机会。是指政府在教育、医疗保健、社会保障等方面的社会安排,它们影响个人享受更好生活质量的实质自由。有充分的证据表明,即使收入水平相对较低,一个为所有的人提供医疗保健和教育的国家,实际上可以在全体人民的寿命和生活质量上取得非常突出的成就。医疗保健与教育具有很强的劳动密集性质,因而在经济发展的早期阶段,当劳动成本很低的时候,是相对便宜的。比如印度的克拉拉邦,尽管人均收入水平很低,但实现了令人瞩目的高寿命期望值、低生育率、高识字率等;还有英国实际死亡率的降低、中国在改革开放后对教育的普及等都是这方面的例子。
  3、透明性保证。指人们在社会交往中需要的信用。透明性保证所涉及的是满足人们对公开性的需要:在保证信息公开和明晰的条件下自由地交易。这种保证对于减少与防止腐败、财务渎职和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。具体来说,透明性保证包括政府本身的信用以及政府约束人们社会交往信用的行为。政府本身的信用主要是针对纳税人而言,根据霍布斯的国家起源论,政府是依据纳税人的契约而组成的,也就是说,政府的身份就是“管家”。因此,政府必需在恰当的时间真实地披露纳税人应该知道的信息,比如税收的使用,要有政府预算和决算的明细数据,政府对每一分钱的收入和花费都应该有明确的说明,而不是在政府收入和支出里将其列入“其他”科目。其次,政府应该提供人们社会交往所必须的信用,当经济个体不能自发地进行“信用”中交易时,政府必须通过法律的手段保证信用。纵观西方发达国家的发展史,就是一部信用建立的历史,相比其他任何公共服务,信用可能是人们交往中最需要的公共服务,并且其具有“一劳永逸”的特征,一旦提供,整个社会将在很长时间都受益。
  4、防护性保障。无论一个经济体系运行得多么好,总会有一些人由于物质条件对他们的生活不利,而处于受损害的边缘或实际上落入贫困的境地。因此,需要有防护性保障来提供社会安全网,以防止受到影响的人遭受深重痛苦或甚至在某些情况下挨饿以至死亡。森所认为的防护性保障主要是通过失业救济和法定的贫困者收入补助,以及临时应需而定的安排。事实上,全面的防护性保障应该包括政府在诸如地震、洪水、干旱、雪灾等这类突发事件中所起的作用,这也是一项基本的公共服务;此外,防护性保障还应包括政府在处理自然环境方面的行为,经济的发展要承担愈来愈大的环境破坏成本,我们不能等到经济发展到一定阶段再去治理环境,也不能单纯依靠“科斯定理”这样的市场方案去解决环境问题。
  四、我国基本公共服务非均等化的表现
  1、基本公共服务严重缺失。基本公共服务非均等化并不仅仅表现为基本公共服务在各地区之间的非均衡分配与提供。事实上,基本公共服务的缺失既是其非均等化的表现,又是其非均等化的充分条件。按照森的可行能力的基本公共服务判断,基本公共服务不仅在我国欠发达地区缺失,同时在发达地区也不存在。我们在研究和解决基本公共服务非均等化问题上,应该主动地完善基本公共服务体系以及从绝对标准上提高基本公共服务水平,而不是被动地使全国范围内各地区的基本公共服务处于相同水平。根据目前的文献与笔者的调研,将体现可行能力的四种工具性自由指标进行细化,可以看出我们国家具体在哪些基本公共服务上存在严重缺失的表现(见表2)。
  2、基本公共服务在地区之间非均等分配。基本公共服务在地区间的非均等分配表现在三个方面。第一,基本公共服务在发达地区与不发达地区的供给差异。中国地域辽阔,各省之间的经济发展程度差别非常大,由此带来的工具性自由的体现也不同。以养老保险为例,发达地区与不发达地区的企业养老保险金差别较大,如果考虑事业单位和政府机关在不同地区之间的差异,发达地区与欠发达地区的养老保险水平的差距会进一步扩大。而随着劳动要素越来越多的流动,比如农民工从发达地区(流入省份)获得收入,在某种程度上拉高了流出省份的物价水平,收入分配差距的扩大也提高了不发达地区的一般价格水平。这样,全国各省份组成CPI指数的一般消费品价格差别被缩小,养老金的绝对标准的差距扩大与一般消费品价格的差距缩小形成一个矛盾。
  第二,即使在不发达地区,基本公共服务的供给差异也非常大。发达地区由于拥有较多的财力,相对有能力统筹全省各地区之间的养老、医疗、教育资源,从而引起省内各地区基本供给服务水平差距的相对缩小。随着经济的发展,人们对政治民主、透明性保证等非经济方面的基本公共服务的需求弹性也越来越大,这方面一个重要的体现就是各地区市场化程度的指标差异,根据樊纲等人(2006)的计算,2005年全国市场化程度最高的地区为上海、广东,而市场化程度最低的地区为西藏,这也部分解释了广东、上海成为全国劳动力流入最多的省份。而在不发达地区,由于其本身财力有限,维持政府职能的很多资金要仰仗于上级政府的转移支付,这些欠发达省份、优势地位较差的地区居民缺少基本的养老、医疗和教育机会的提供,更不用说政治民主、政府透明性保证和防护性保障之类的基本公共服务了。因此,政府不能被动地等待这些地区的居民对社会机会以外的基本公共服务需求时再提供,而是要主动地通过制度选择自上而下地提供这些服务。
  第三,在同一区域,基本公共服务未考虑到人口年龄、健康本身资源的分布所带来的影响。这一非均等表现不仅在欠发达地区存在,在发达地区也存在。其根源在于政府对于基本公共服务的认识没有从可行能力的视角出发。可行能力不仅关注人们对于基本公共服务需求的绝对值,其更重要的是强调了人们在获取基本公共服务后实际获取能力的差异,比如一个长期遭遇慢性病困扰的贫困居民就比一个仅仅是贫穷的居民应该获得更多的资源。另外,可行能力还考虑到了个体的异质性,这对于传统的经济学将经济人都假设为同质化是一个理论的进步。
  3、基本公共服务在城乡之间的提供成本非均等化。阿玛蒂亚・森指出,在不发达地区,由于劳动力成本相对较低,其供给基本公共服务的成本也相对较低。然而,在中国,事实却完全不同。由于长期经济二元结构的影响,农村与城市无论在基础设施、养老、医疗、教育还是政治民主等方面都存在相当大的差距。这一差距表现了各地区对于基本公共服务享用的非均等化。事实上,城乡提供基本公共服务的成本也表现出完全的非均等化,这一非均等化的表现间接加重了农村居民的生活负担。以基础设施为例,城市交通等基础设施的建设主要依赖于本地区的财政收入,尤其是土地收入和其他非财政收入,个人不需要额外支付建设费用。但是对于农村基本公共服务,比如水利工程以及公路、铁路之类的基础设施,往往由于地方政府经费的不足,还需要农村居民支付建设费用,而这一费用往往是在“以工代赈”等农村扶贫项目中进行的。对于养老、医疗、教育绝大多数的改革都是针对城镇居民而言的,农村居民无论是在覆盖面还是覆盖数量上都与城镇居民有相当大的差距(王玮,2008)。
  五、我国基本公共服务非均等化的根源
  1、发展的理念。我国改革开放所形成的发展观念,非常深刻地影响了地方政府的行为和中央政府的偏好。各级政府在很长一段时间混淆了增长和发展,中国长期的经济高速增长在世界上几乎是独一无二的。然而,我们走的是一条“有增长、无发展”的道路,以致于我们在经济增长中出现了很多问题,在某些问题上积重难返,比如二元经济特征的进一步加强、人均收入差距的扩大、环境的破坏、地区保护主义的顽固等等。在增长代替发展的错误逻辑下,从中央政府到地方政府,无不关注直接影响经济的要素。而对于提升人们实质自由、本质生活质量的工具性自由以及可行能力都被不同程度地忽视了。例如,为应对2008年的经济危机,很多学者开出了扩大内需的药方,其中比较著名的就是推进城市化(刘鹤,2009)。然而,城市化只能够解决一些表面的问题,但经济发展中深层次的问题包括很多社会问题不可能单独寄希望于城市化,比如整个社会的信用缺失、农民工子女的心理健康、居民收入差距的进一步扩大等等。因此,我国应着眼于长期的均衡,如城乡均衡、人与自然的均衡、地区发展的均衡以及增长与发展的均衡,才是从根本上遏制目前基本公共服务非均等化的有效途径。
  2、政治锦标赛的影响。用经济代替发展的思路是很多经济政策的基础,而这些政策的实施完全是基于政治锦标赛的顺利执行。每一级上级政府通过行政任命来决定下级官员的前程,中央政府对各省级政府制定一些经济增长的目标,省级政府和县级政府也是相似的关系,每一层级都是通过政绩来决定官员的升迁(周黎安,2004)。在政治锦标赛的约束下,地方政府官员展开了地区竞争。于是,地方政府对于教育的投资就远远小于对基础设施的投资,而关于招商引资引起的生态环境的破坏以及基础设施建设的重复和浪费的指标却不在政绩考核之列。因此,地方政府的支出结构中,投资性支出占总支出的比重最大,并呈逐年上升趋势。其结果是,地方政府偏好“硬”公共服务,而普遍对于“软”公共服务供给不足。可以说,政治锦标赛是引起地区之间基本公共服务短缺以及非均等化的直接原因(丁菊红、邓可斌,2008)。
  (注:本文受教育部人文社科规划项目(批准号:09YJC790052)、
  广东外语外贸大学校级青年项目资助。)
  
  【参考文献】
  [1] 阿玛蒂亚・森:以自由看待发展[M].中国人民大学出版社,2002.
  [2] 王莹:公共服务均等化基于制度设计要素的思考[J].财贸经济,2009(2).
  [3] 樊纲、王小鲁、朱恒鹏:中国市场化指数[M].经济科学出版社,2006.
  [4] 王玮:基本公共服务均等化:基于比较视角的分析[J].财贸经济,2008(5).
  [5] 刘鹤:世界市场和中国城市化模式的均衡[J].比较,2009(6).
  [6] 丁菊红、邓可斌:政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权[J].经济研究,2008(7).
  (责任编辑:胡婉君)

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