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我国现代关税职能的探析

作者: 李九领

  【摘要】 本文通过回顾关税及关税范畴的发展过程,分析关税一般税收的本质和特征以及关税的特殊性,尤其是关税的涉外性特征;并在此基础上,分析关税原始职能及其派生职能的发展趋势。
  【关键词】关税 涉外性特征 财政职能 保护职能 调节职能
  
  随着世界经济一体化和国际贸易全球化进程的不断深入,国与国之间的相互依存度不断提高,在处理复杂的国际政治、经济、外贸等关系中,关税作为国际通行的唯一合法的保护本国经济发展的经济手段,其职能显得尤其重要。
  
  一、关税的内涵和外延分析
  
  关税的内涵和外延随着历史发展而不断变化,对其准确定位是分析关税职能的基础和依据。
  弄清关税的起源,首先要搞清“关”的来历和职能。关是人类社会发展政治、经济、文化发展到一定阶段的产物。古代设置“关卡”要具备三个条件:经济基础;政治主体,国家有设立关卡和管理关卡的权力;地理交通条件。关卡一般设在边境要塞、交通要道,便于实行监督和管理。
  古代关卡有多种功能,其中把守国家军事、政治大门是首要职能,是国家根据需要设立的行政管理机关。那么海关征收关税的依据是什么呢?国家行政管理机关为进入本国境内的商品流通提供各种公共服务,如安全、交通、法律等,征收关税是对本国利益的必要补偿。因此,国家是关税征收的主体,海关就构成关税征收的机关。威廉・配第在《赋税论》中讲到:“关税是对输入或输出君主领地的货物所课的一种捐税,……,关税最初是为了保护进出口货物免造海盗劫掠而给君主的报酬。”据《大英百科全书》对customs的解释,古时商人进入市场时要向当地领主交纳一种例行的入市税customary tolls,后来就把customs和customs duty作为海关和关税的专用英文名称。
  在实际生活中,人们很容易仅从字面意义上理解,关税就是海关征收的税。这种理解是不准确的,因为海关除了征收关税,还代征其他的国内税、费。所以,海关税收(customs revenue)是指海关依法征收的包括关税在内的所有税、费收入的总和。而关税(customs duty)仅指海关依法对进出口商品和货物征收的税。关税只是海关税收的一个不可或缺的组成部分。
  可见,关税既是一个经济范畴,也是一个历史范畴。关税的内涵有广义和狭义之分。现代广义的关税是包括进出口环节的关税和在进出口环节代征的其他国内税、费(也称海关税收);狭义的关税仅指进出口环节的关税,即海关代表国家,依据国家规定的有关税法及进出口税则,对进出关境的货物和物品征收的一种特殊的流转税。本文所说的关税就是现代狭义的关税。
  
   二、关税的特征
  
   税收是国家为了实现其职能,按照法律预先规定的标准,强制、无偿取得财政收入的一种方式。税收的原始职能就是筹集财政收入。因此,关税的本质也是国家筹集财政收入的形式,其原始职能也是筹集财政收入,且与其他税收一样具有强制性、无偿性和固定性的形式特征。但关税又有其自身特征。
  1、关税的课税范围以关境为界。关境指主权国家的关税法令实施的领域。国境指主权国家行使行政权力的领域。两者所包括的范围有时一致,有时关境大于或小于国境。关税是个独立税种,只对商品和货物的进出境环节征收,不排除其他税的征收;而其他国内税种的课税范围是国境。
  2、关税的征收机关是海关。征税主体一般是国家,国家税务局是国家征税机关。我国《海关法》规定海关是依法监督管理进出境事务的国家行政机关,依法履行征收关税及其他税、费的职能。所以,依法征收关税是海关的职责,而征收进出口环节的国内税、费本属于国家税务机关的职责。但是由海关征收进出口环节的国内税、费具有低成本、高效率的特征,所以国家税务机关委托海关代替征收进出口环节的国内税、费,属“代征”行为。
  
  3、关税法规相对独立,自成体系。《海关法》是我国关税制度及征收管理的基本法;国务院成立关税税则委员会,负责制订或修订的《进出口关税条例》、《海关进出口税则》的方针、政策和原则,是关税制度的基本行政法规;海关总署负责制订《海关进出口货物征税管理办法》、《海关审定进出口货物完税价格办法》等具体的实施办法和条例等行政性规章和规范性文件,形成相对独立的法规体系,专门解决以进出口商品和物品为课税对象的关税立法执法问题。
  4、关税法规内容具有明显的涉外性。
  (1)关税税则的确定要遵循有关国际准则和惯例。有关国际关税协定把关税加以约束或固定,不能任意更改。为防止利用国内税代替关税,关税被严格定义为“只指按国家进出口税则征收的税”,不仅区别于其他税收,而且把海关征收的临时性差别关税,反倾销税、反补贴税、报复性关税等都排除在非关税贸易壁垒之列。
  (2)关税税则就是关税的税目税率表。我国1985年颁布的《进出口关税条例》和《关税税则》以《海关合作理事会商品分类目录》为蓝本,建立我国关税税则商品分类目录;1992年1月颁布的《关税税则》,是以最新国际通用的《商品分类及编码协调制度》为基础重新编写的,对商品分类目录做了较大调整,以适应海关税则、海关统计、国际贸易管理等多方面需要。
  (3)关税实行普通和优惠两栏的复式税率制。税率适用的原则是国际通行的原产地原则。世贸组织《原产地规则协议》为能迅速、有效和公正解决有关货物原产地的争端而达成的一个公开、透明的框架性协议。虽然各国具体情况有区别,但各国都按照其基本原则来确定各自的原产地原则。我国也以原产地原则确定使用高低不同的税率,体现国家主权和平等贸易。
  (4)关税计税依据――完税价格。正确估价是依法征收的前提。在关税税率一定时,完税价格的高低决定了关税税额的多少,决定关税收入及其职能的发挥。按照世贸组织《1994年海关估价守则》中规定的实际价格实行海关估价制度,由海关根据需要,按照有关规则和标准确定某种进出口商品的完税价格作为征收关税的依据。因此,海关估价成为各国对外贸易和关税政策的一个重要手段。
  关税的特征决定了其不能被列入涉外税收或国际税收的范畴,必须作为一个独立的税收学科而存在。
  
  三、关税的职能
  
  1、筹集财政收入的职能。税收天生就是政府筹集收入的形式,而具有征收便捷、集中、高效等优点的关税更受到各国政府的重视。建国以来,我国关税筹集财政收入职能的地位和作用体现在以下方面(见图1)。
  (1)1950―2000年,我国关税财政收入职能逐步占据重要地位。尤其是90年代以来关税及海关税收收入都呈现持续、稳定和大幅度增长,关税和海关税收收入分别占中央财政收入的10%~30%,成为我国中央财政收入的重要资金来源。
  (2)我国目前社会经济发展所处的历史时期及改革开放所处的阶段决定了我国目前乃至将来很长一个时期内,关税和海关税收收入仍继续保持不断增长的趋势,其筹集财政收入的职能仍会占据重要地位。征收关税仍将是海关工作的轴心,是其他职能发挥的综合表现。
  2、保护本国经济发展的职能。关税是国家主权的象征,是守护国家政治经济的重要手段。在国际交往和贸易往来中,征收关税可以有效防止国外的经济入侵和贸易歧视,维护国家主权和保护国内经济的正常发展,这就是关税的保护职能。
  一般是通过征收进口保护性关税,提高进口商品的价格,削弱其竞争能力,从而限制国外商品的进入,保护和支持本国新兴产业、支柱产业和朝阳产业等的生存和发展;提高进口商品价格的同时,也提高和维护了国内同类商品的价格水平,从而调动本国生产的积极性。而通过征收出口保护性关税,提高出口商品的价格,削弱其在国际市场上的竞争能力,阻碍本国商品的出口,限制本国紧缺的能源、原材料等大量外流,从而保护本国国内生产和消费的正常需要,同时增加财政收入。如何使本国在国际分工和贸易中占据更有利地位是各国关注的焦点。即便是发达国家,它们虽然积极倡导国际贸易自由化和关税削减,但至今没有一个国家真正放弃关税这一合法保护经济的手段。
  对发展中国家和落后国家,关税保护经济的职能常常比发达国家更重要,也更艰巨。中国近代关税史就是我国关税自主权被掠夺和经济被入侵的屈辱史。“在鸦片战争前50年,中国进出口贸易中,80%~90%进口来自英国,65%~80%出口到英国。但总的是中国进量小,因而对英贸易一直是出超……”鸦片战争之后,英国强迫清政府签订《中英南京条约》,垄断中国市场,掠夺中国的关税自主权。在当今世界经济政治发展不平衡但又日益密切的局势下,要既融入国际分工又保护本国经济的平衡发展,不仅不能放弃关税的保护职能,而且要深入研究国际惯例和准则,制订符合本国利益的关税政策和制度,充分发挥关税的保护职能。
  3、调节经济的职能。关税与其他税收一样是国家参与社会分配的手段,体现一定时期国家的政治、经济、对外贸易和产业等政策导向。关税税率高低及减免税等规定可以调节国内不同部门、行业、地区等之间的利益分配,引导微观经济主体按照政府调控的意图调整经济行为,实现社会经济资源优化配置。
  (1)调节国内市场供求关系。市场经济中供求关系要靠价值规律发挥作用,而价格是最好的标尺。关税是进出口商品价格的重要组成,因此可通过关税影响商品价格,从而调节供求总量平衡。同时,还可以通过差别关税税率的制定,调整商品相对价格体系,从而调节商品供求结构的平衡。
  (2)引导产业结构和贸易结构的升级。由于我国国际贸易中多以出口初级产品换回工业制成品,而初级产品和工业制成品比价差距很大,在国际贸易中处于劣势。这种贸易格局是由国内产业结构、产品结构等决定的,可以通过制定差异性关税制度引导和改善国内经济结构,进而优化贸易结构。
  (3)调节分配和消费。各国为了引导消费结构和导向,普遍对高档消费品征收高关税,即“寓禁于征”。同时,关税还能发挥国际间收入再分配功能。贸易逆差国在过多进口国外商品时,国内收入随之外流到出口国,国民收入总量净减少;反之,贸易顺差国随着大量本国商品的出口,国外收入流入国内,国民收入总量净增加。
  (4)优化资源配置。没有哪个国家能闭关自守,所以通过关税调节国内社会经济资源配置,也就改变了社会经济资源在世界范围内的流通和配置。因此,在世界经济一体化和国际贸易全球化的浪潮中,关税的职能被放大到国际政治、经济、贸易等领域,成为处理国际事务的一种重要工具。在人类史上,人们解决国家间利益分歧的手段就是战争、技术和市场。二次大战后,人们更多选择理性手段解决国际争端,关贸总协定的签订、世贸组织和世界海关组织的成立,从一定程度上避免了大规模战争的爆发,为世界政治经济的和平发展创造良好的外部环境。其中关税在协调和解决国际事务中发挥着不可替代的作用,关税已将国际间贸易纳入一个统一体中。关税既是本国经济和市场的安全阀,又成为协调国际政治、经济、贸易关系的重要手段。所以,关税必将被赋予新的职能,对关税的灵活性、适应性等提出更高的要求。
  同时还应注意,关税的调节职能及新的非传统职能均是以关税财政职能和保护职能为基础发展而来的。即关税的原始职能永远都是最根本的,是其他职能产生和发展的基础。但关税的原始职能在不同国家、不同时期并不一定就是最主要的职能。
  
  【参考文献】
  [1] 杨圣明:中国关税制度研究.北京:中国社会科学院出版社,1997.
  [2] 黄天华:中国关税制度.上海:上海财经大学出版社,2006.
  [3] 项怀诚等:外国税收制度丛书.北京:中国财经出版社,1998.
  [4] 刘孝诚:关税.北京:中国财经出版社,2003.

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