揭秘地方债
作者 :  周励

  8月1日,一场对全国政府性债务进行摸底的“审计风暴”已展开,此次审计将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。
  这也是审计署对地方债务的第二次全面摸底。审计署突然行动的背后,是部分地方政府盲目举债的隐忧以及一些地方政府无力还债的现实。
  中国迅速攀升的地方政府债务一直以来都是各界关注的焦点。很大程度上是担心地方债一旦失控,可能会影响到经济增长,甚至造成金融动荡。
  数据显示,目前部分地方债已超地方财政收入的数倍。内蒙古鄂尔多斯的倒下、陕西神木债务风险暴发,正在警示地方债正成为中国经济稳增长过程中的最大隐忧。再加上不久之前,大洋彼岸汽车之城底特律的破产申请,人们不禁对国内的地方债开始忧心忡忡。那么,中国的地方债规模到底有多大,我们又该怎么办呢?
  对此,习近平总书记说,中国的地方债处于可控范围。李克强总理也表示,地方债总体安全可控,正在有序规范化解。
  何谓地方政府性债务?具体包括哪些内容?地方政府举债是否符合现行法规?地方政府向谁借钱?怎么花钱?形成债务的根源在哪里?风险到底有多大?如何还地方债?出路又在何方?本期专题《揭秘地方债》,将逐一探求。
  发现问题是解决问题的前提。随着10月底地方债务清查结束、公布,“隐藏的”地方债风险将展现在公众面前。地方政府只有戒除“借债瘾”、降低融资成本,才能使中国经济步入稳定健康可持续发展之路。
  七问地方债
  文 /本刊记者 周励
  提问一 何谓地方债
  什么是地方债?2011年国务院曾下文,明确了地方政府性债务的概念和范围。主要由三部分组成:地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。
  地方政府负有偿还责任的债务,是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务,例如地方政府债券,一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。
  地方政府负有担保责任的债务,是指因地方政府(包括政府部门和机构)提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。
  两者主要区别在于,前者的偿债资金由政府财政负担;后者的偿债资金则来源债务单位的预期收入。
  其他相关债务,是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务,由非财政资金偿还,但地方政府没有提供担保。据法律规定,该类债务政府没有偿债责任,但如果债务单位出现了债务危机,政府应承担救助责任,因此也划入地方政府性债务范畴。
  提问二 地方债究竟有多少
  目前地方债规模的官方数据,只有审计署前两次审计的结果,不过市场一直都有各种观点和说法。
  审计署发布的报告显示,截至2012年底,抽查的36个地方政府本级政府性债务余额38,475.81亿元,比2010年增长12.94%,占全国总额的31.79%。截至2010年底,全国地方性债务总额为10.72万亿元。
  国家审计署副审计长董大胜今年“两会”期间表示,估计目前各级政府总债务规模在15万亿-18万亿元;财政部原部长项怀诚则透露,地方政府负债估计超过20万亿元。
  各个研究机构的预测和估算,结果也各不相同。根据华泰证券预测,地方债规模2011年为13.2万亿元,2012年达到15.3万亿元,2013年预计在16.3万亿元。平安证券则估算地方债总规模达到了14.5万亿-15.5万亿元,地方政府债务占GDP的比重达到了28%-30%。
  目前我国存在地方政府债务规模增长较快,部分地区和行业债务风险凸显,债务偿还过度依赖土地收入,高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高等问题。包括广州在内的36个地方政府本级中,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,若加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%,最高的达60.15%;如加上政府负有担保责任的债务,偿债率最高的达67.69%。
  提问三 债务审计都审计什么
  2011年国办下发通知,圈定了地方政府性债务审计的四大审计重点:摸清债务规模、结构及增减变化;分清债务类型;分析债务偿还能力,揭示存在的风险隐患;债务管理中存在的突出问题等。
  其中,“摸清债务规模”主要是地方政府隐性债务规模,特别是地方政府借助信托、BT(建设-移交)、违规集资等手段,变相融资所获得的资金规模。此系防范金融风险的重点。
  “债务偿还能力”将分析地方政府的四项指标:债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率。
  上述四项指标可反映出地方政府的偿债能力。今年对36个地区的地方政府性债务审计表明,不少地方政府的偿债能力堪忧:9个省会城市债务率超过100%,最高的达219.57%;13个省会城市偿债率超过20%,最高的达67.69%;5个省会城市借新还旧率超过20%,最高的达38.01%;2个省会城市逾期债务率超过10%,最高的达16.36%。
  提问四 谁是地方债的债主
  巨额地方债务,钱从哪里借来?审计署2011年的全国地方政府性债务审计和2012年的36个地区地方政府性债务审计显示,地方政府债务“债权人”主要有三方:银行、地方债券、其他单位和个人。
  银行一直是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款占79.01%;截至去年底,36个地区的地方政府性债务余额中,银行贷款占78.07%。
  对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现,两年来银行贷款占比下降5.6%,而地方债券、其他单位和个人,分别增长62.32%、125.26%。   为何“其他单位和个人”增幅如此之高?相关的审计报告透露了部分端倪:一些地区违规集资、变相融资,金额高达2181亿元。比如,江苏省如皋市经济技术开发区,2008年以来已向公众四次集资,承诺利息最高达14%。显而易见,地方债务形势日趋复杂化和隐蔽化。
  提问五 地方发行债券合法吗
  《预算法》规定,“除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。既然法律不允许地方发行债券,那债务是怎么来的呢?据了解,地方政府债务最早可追溯到1979年,当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至2010年底,全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。
  西北大学经济学院金融学教授赵守国给本刊记者介绍,虽然法律严禁地方发行债券,但未禁止地方政府设立的公司举债。因此,地方政府通过组建融资平台公司,绕开法律约束。
  据审计署去年公布的数据,全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。融资平台的最早雏形,始于上世纪八十年代,广东采取了“贷款修路、收费还贷”政策。1994年分税制改革后,地方政府开始更多依赖融资平台,筹措资金。
  赵守国说,融资平台大多有政府背景,容易获得银行贷款、发行城投债。但是,融资平台的具体举债规模和偿债能力审核,并未纳入人大审议。所以相当一部分债务,成了隐形债务。
  提问六 怎么花地方债务资金
  按规定,地方政府性债务资金,须用于公益性项目建设。2011年的全国地方政府性债务审计结果表明,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出,占86.54%。7575.89亿花到了“其他项目”,占7.89%。
  审计署未通报“其他项目”的具体内容,但指出,一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场,甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金,投向了高能耗、高污染、产能过剩项目,以及低水平重复建设项目。此外,2011年审计还发现,19.94亿债务资金被损失浪费。
  2012年对36个地区的地方政府性债务审计表明,用于公益性、基础设施项目的支出,占92.14%。审计署特意通报称,对比两年前,36个地区用于交通运输、保障性住房、土地收储、市政建设这四项的支出,均有增长。但仍有一些地方政府“挪用”债务资金。审计发现,共计378.16亿债务资金,用于非公益性、基础设施项目,或用来归还到期债务。
  提问七 国家怎么管地方债
  由于我国地方政府性债务规模并无常规监测数据,地方政府性债务一直是笔“糊涂账”, 从2011年至今,国家审计署对地方政府性债务进行了两次审计。第一次是2011年3月至5月,全面审计了31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况;第二次是去年11月至今年2月,“抽查”了15个省及其所属的15个省会、3个直辖市及其所属的3个市辖区。
  这两次审计,审计署均提出,由于我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,导致地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范。两次审计,审计署均重点提及了地方政府融资平台存在的问题。2010年6月,国务院曾下发通知,要求清理地方融资平台。
  但据通报,2011年以来,按银监会规定,共有61家融资平台公司应转为“退出类平台”,但其中的55家并未完全剥离原有政府性债务,或继续承担公益性项目的建设融资任务。而且,还有4个省、1个省会城市的18家融资平台公司,以转为“退出类平台”为由,少统计政府性债务2479.29亿元。
  今年8月1日开始、10月底结束的审计,为2011年以来的第三次审计,是第二次全国性审计,结果如何,各界也正关注。
  举债根源
  据许多媒体的报道说,如今一些地方的政府开始没有钱了,这是有些新鲜的事情。印象中,政府总是很有钱的,财政收入增长是GDP的几倍,所有地方的发展都是“前所未有的好”,怎么会没有钱?
  然而,一些地方预算已有不能完成的可能,有的基层政府要卖一块地才能发工资,一些发达的省会城市,还有像神木这样的富县财政收入也出现了负增长。地方政府为何缺钱?举债的根源在哪里?
  债务形式有哪些
  目前中国地方政府债务主要包括:地方政府直接承担的债务(财政负债)以及地方政府提供信用担保的债务(地方政府融资平台债务)两大类。
  地方政府主要的融资渠道包括融资平台贷款、信托融资、城投债等。在平台贷监管收紧之后,一些地方变相融资的行为愈演愈烈,不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、垫资施工等方式变相融资。
  地方政府融资平台贷款。是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能的经济实体。平台贷的余额,按照银监会主席尚福林在出席2013陆家嘴金融论坛时提到的数据,截至一季度末,地方政府融资平台贷款余额9.59万亿元,不良贷款率0.14%。
  信托融资。在2012年,地方政府因融资平台限制和土地财政吃紧而催生大量融资需求,信托融资则迅速成为地方政府融资的一个重要渠道。据Wind资讯统计,从2012年7月至今,地方融资平台通过政信合作发行的房地产信托产品共19只,实际募集资金30.45亿元,预期收益率达到7.0%-9.5%。
  城投债。是地方融资平台发行的用于城市基础设施的债券,主要在银行间市场发行。根据数据统计,截至2012年12月31日,中国市场未到期城投债余额达2.5万亿元。其中,2012年是城投债井喷之年,根据中央结算公司登记托管的数据,2012年全年,银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367 .9亿元,较2011年增加3805.9亿元,同比增长148%。   四方面成因
  为什么近两年来地方政府债务问题这么突出,引起各方担忧呢?西北大学学术委员会副主任、西北大学经济管理学院学术委员会主席白永秀,给本刊记者介绍,首先是债务已进入集中还款高峰期,前几年借的旧债需要借新债偿还,又需要借债搞新的投资,债务总量明显增加。其次是债务不平衡。据统计,2012年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率(债务余额与当年可支配财力之比)超过100%;如果加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达220%。
  从目前发展趋势看,越来越多的地方政府将面临财政入不敷出、赤字持续扩大的困境。从债务余额、债务增速、债务结构和偿债能力等多方面动态综合分析,我国地方政府债务的风险比目前的静态估算结果要高。但地方政府如何“搞钱”?除了卖地,就是举债。
  分析地方债务形成的原因,白永秀认为,改革开放后,地方债逐步出现,其成因多种多样。主要有以下四方面:
  一是地方政府财力不足。1994年分税制改革后出现“收入上移、支出下移”的趋势。中央财政收入加大,地方在财政收入相对缩小的情况下,事权却加大。 2010年地方政府财政收入占总财政收入的48.9%,财政支出占总财政支出的82.2%。依照法律,我国地方政府本级不允许有赤字,所以账面上每年都是平衡的。地方政府每年都靠巨额的财政转移支付填补收支缺口。但是,转移支付远远不能满足地方政府的支出需求。
  二是不能量入为出。在上世纪90年代前,一些国企已经资不抵债,但政府部门考虑到职工利益等因素,通过政府注资或接管企业债务等方式,也增加了一些地方债额度。不过上世纪90年代之后,这种情况基本绝迹。
  地方政府是中国经济增长的重要推手。对地方干部来说,经济增长快,政绩就突出,就可能被提拔。不少地方城市建设缺少长远规划,大拆大建,贪大求洋,寅吃卯粮。这样当年生产总值增长了,但财富未必积累多少。
  三是土地财政越来越难。这些年来,许多地方政府依赖土地财政。为满足发展需要,一些地区向银行直接贷款或以土地抵押等方式质押贷款。这是至今为止,地方债最主要的来源。地方债投入的最主要领域,无疑就是基础建设方面。地方政府出售城市国有土地,获得财政收入,还从农民手中低价征买土地,高价向开发商出售,开发商将土地成本加到房价,转嫁给购房者。随着城市周边土地越来越少,土地财政难以持续。
  四是地方政府对中央的依赖。我国地方财政赤字由中央政府弥补,有些地方政府总认为中央政府最终会救场,存在依赖心理,只管借,很少考虑偿还问题。
  面对规模庞大的地方债务,社会各界担忧之心日甚。白永秀指出,虽然我国政府债务规模已不小,但政府还是有足够手段化解债务风险。当务之急是改革地方财政,推进财税体制及其相关领域的改革,有效控制地方债务规模。
  风险几何
  近一段时期以来,政府债务问题一直是国内外舆论焦点中的焦点。尽管从财政赤字和债务比率上看,我国还远未达到国际警戒线标准,但政府债务增速已令财政和债务风险急增。更值得警惕的是,与欧美发达经济体不同,我国政府债务形成机制与中国式的财政分权体制有着更为密切的内在逻辑,可以说,是“不彻底的财政分权+预算软约束+地方政府恶性竞争+隐性债务担保”,形成了中国式政府债务的风险模式。
  政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度。回顾改革开放以来我国政府财政体制沿革历程,其核心问题始终是明确各级政府之间的支出责任和收入划分。30 多年间,我国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。特别是1994年的分税制改革,清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例, 影响深远。自那时以来,我国地方财政收入占比从78%稳步下降到了52.1%的水平,而地方财政支出从72%上升到了84.8%,中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重,使得地方财政收支矛盾变得越来越尖锐起来,预算压力空前扩大。
  纵向财政的失衡,会产生公共池资源和预算的软约束问题。从预算角度来看,我国的分税制在实施中并未取消预算外资金,当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时,面对财政赤字,各级地方政府便不得不尽可能地通过扩张预算外收入和体制外收入来增加可支配财力。特别是在“GDP增长锦标赛”与经济规模的过度竞争背景下,地方政府八仙过海,各显神通,纷纷寻找其他财源,于是,“土地财政”成了这些年来各地方财政的普遍模式。
  此外,地方政府财政收入中,还有一大部分来自于预算外收入。近年来,预算外资金占财政收入的比重在50%至65%之间。预算外资金的主要用途包括两个方面:一是为了弥补不匹配的支出和收入缺口;二是为地方政府基础设施筹措资金。鉴于地方政府对预算外资金的支配权很大,“软预算约束”问题日益严重。
  2008年国际金融危机暴发后,为求得经济的持续增长,以地方政府为主导的新一轮投资扩张形成一股大潮,地方政府通过表外贷款、企业债券、银行间债务融资等形式“加大杠杆”,大量社会资金通过信托业流向地方政府融资平台。
  据中央国债登记结算公司统计,2012年全年银行间债券市场发行的城投类债券(不包括定向工具)累计达6368亿元,同比增长148%;占银行间市场当年发行总量的比例达11%,较上年同期上升7个百分点。这导致了包括政府、企业以及金融机构在内的所有部门负债率的急速上升,资产负债表随之明显恶化。截至去年底,36个地方政府的本级政府性债务余额38475.81亿元,比2010年增长12.94%,地方政府债务风险不断上升。
  由于各地方政府对金融部门的干预和控制逐渐增强,金融财政化、财政货币化特征显著,结果是金融部门不良贷款率攀升和资金配置效率下降。统计数据显示,在人民币信贷中,房地产贷款大约占18%,占中长期贷款的比重在三分之一左右;在房地产贷款中,三分之二左右是住房贷款(主要是个人按揭贷款),地产和房产开发贷款分别为8%左右和25%左右。   更为严重的是,在单纯追求经济增长的扭曲政绩观下,不少地方政府在重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的财政支出结构上越走越远,为争夺市场非合作博弈而形成的地方保护主义、市场分割和低水平的重复建设现象也因此愈演愈烈。大量增量资金投向投资驱动型领域,造成了普遍性的结构性过剩,也导致了投资效率和资源配置效率的大幅降低,以及财政资源的错配。
  笔者因此认为,审计署启动改革开放以来的第二次全国性地方政府的债务审计还只是防控债务风险的第一步。短期看,下一步中央政府很可能将允许合格地方政府在市场上公开发市政债,建立强化地方债务约束和透明化的债务融资体制。
  而从中期来看,未来中国势必推进以“全口径预算”为突破口的新一轮财政体制改革。所谓“全口径预算”,是指不仅将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中,而且包括政府性债务和或有负债的监管,是真正意义上的完整的政府预算。在“全口径预算”下,才可能在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡,由此建立规范透明的资金往来渠道,同时尽可能把专项资金变为预算内资金,纳入公众的监督范畴。
  而从长期性和根本性制度设计而言,则还将继续推动财政分权的改革,重新调整中央与地方的财权、事权分配,逐渐转换以地方政府融资平台为主体,以土地储备作为抵押支持,以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式,通过开辟地方政府新的财源来取代“土地财政”。完成了这一步,才可能真正解决在中国式的财政分权体制( 纵向竞争) 和地方竞争体制( 横向竞争) 双重背景所导致的存量资产配置扭曲和效率低下的深层次矛盾,才可能从制度根源上化解地方的债务风险。
  (作者系国家信息中心预测部世界经济研究室副主任)
  出路探求
  据光大证券等金融机构测算,今年下半年,大约1270亿的地方政府性债务到期,是2000年以来最高。明年到期的债务达2088亿元,比今年增加10%。数千亿的债务进入偿债高峰期,地方政府怎么还?
  渐进地进行风险防控
  审计报告显示,地方债务的偿债率有所好转,如:36个地方政府本级中,2012年有13个地区政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降。意味着经过近年来的债务整顿及规范,大部分地区的债务风险相比于2010年高峰期已有所回落。
  财政部财政科学研究所所长贾康认为,如果地方政府发展战略合理,即使负债率高一点,风险也可控。对于某些地方政府融资平台,关键在于渐进地进行风险防控。在目前的经济环境下,通过鼓励地方政府加大投资力度,从而达到经济维稳的目的,显然具有一定的阶段合理性。但是,地方政府大规模投资,需要分清轻重缓急,对具体投资项目,进行甄别核实,防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。
  形成更为完善的政府负债管理体系
  央视财经评论员李扬认为,处理地方债务问题,不要只将目光集中在解决负债上,还应拓展到资产上。由于地方负债所形成的相当部分资产是优良的,甚至已经增值,短期就可以盘活几万亿元资产,同时也可丰富我国债券市场的品种结构,从而促进债券市场发展。
  他建议,拿出一个可行的与时效性相配合的短、中、长期的债务问题解决方案。短期内基本上可行的就是地方政府用更透明的方式举债。对于从银行借的债务,为避免给银行造成大的系统风险,应予以延期。同时,让地方政府从债券市场上筹资,发行长期债券也等于在给债务延期。但长期来讲,还是要采取盘活资产、进行税制改革等最终解决方案。
  未来的风险隐患主要是在财力较弱的市、县一级,如果体制性和机制性问题不解决,再加上偿债高峰和财政收入增速回落碰到一起,债务问题可能恶化。当前非常紧迫的事情是要建立地方政府偿债能力评估监测机制和地方负债投资项目的监督机制,形成更为完善的政府负债管理体系。
  健全风险评估和安全评级体系
  目前地方债很严重的一个问题是,虽然各地举债额极大,可关于地方债却没有一个健全的风险评估和安全评级体系。由于各地当前经济实力、今后发展潜力等各方面因素均不同,所以像广州这样的省会城市和不发达的省会城市,其地方债预警比例绝对不会相同。
  国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠建议,国务院和全国人大应在地方债风险评估和安全评级体系方面强化合作,无论是以人大立法方式,还是国务院规章方式,都应尽快出台一个相关指标体系。
  地方债合理的投放领域有哪些?怎样有效控制地方债规模?审计署审计长刘家义认为,合理的投放领域只有两个。一个是符合地方政府明确规划,并确定下来的投放领域和相应金额。另一方面,对于规划外的临时举债和投放,都应该经过人大部门的审议。只有当地人大部门认可举债理由和举债规模,对此形成决议,当地政府才能举债。不应该轻易赋予一些政府部门自行举债和投放的权力。
  改革银行
  复旦大学经济学院副院长孙立坚认为,由于所有的贷款是从银行借来的,更有效的解决方法是改进银行体系的运作。
  中国的银行应当财政独立,由央行监管。财务独立,要使银行的工作人员慎重考虑他们的利益和损失。容许过量的贷款会令银行受到金融风险。为不适当的项目发放贷款,会减少银行和它的工作人员的利益。用经济学的说法,银行应受到预算硬约束。
  上面说工作人员的利益,十分重要,不然,他们会根据人事关系放款,银行亏本也没有关系。避免这种行为的方法之一是规定银行发行股份,多数股份由公众拥有。持有股份的人选举管理银行的董事会来控制银行的经理。在一个运作良好的银行系统,中央银行或其他管理金融当局可以调节商业银行持有的储备金,还可以限制商业银行贷款的金额。这样的银行系统会帮助银行有效地分配财政资源,考虑银行雇员的损益,也会使中央政府实施货币政策以调节宏观经济,减少经济的波动,也将减少国有企业和地方政府的坏账,使之更有效地使用经济资源。   地方债需要真正的市场化
  财政部财科所所长贾康认为,目前地方债存在的较大问题,主要体现在发行与交易两个方面。一方面,地方债的发行没有实现市场化。发行地方债是为了解决地方政府的资金缺口,由于我国经济发展的不平衡,地方政府之间的资金缺口情况千差万别。但从目前的情况来看,地方债的发行却采取了事实上的“普惠制”。然而,几十亿的发行规模对于发达省份所起的作用可能只是锦上添花,而对于欠发达地区又明显是杯水车薪。由于地方债的发行审批权仍在中央,这种“普惠制”的发行制度使地方债成了中央政府向地方政府作出的“红包派发”,投资者看不出这些名目繁多的地方债的优劣高下。
  另一方面,地方债的利率没有实现市场化。目前,各地发行的地方债,虽然在利率确定上采用的是市场化招标,但由于各种非市场因素的干扰,最终得出的利率都很低,3年期债券的平均利率水平在1.8%左右,而目前的同期储蓄利率是3.33%,两者相差太大,地方债作为一种安全性比储蓄差的投资品种,这样的利率水平是违反价值规律的。
  贾康建议,要让地方债得到市场的认同,根本之道就在于从改变目前的发行方式与利率标准两个方面下手,实现真正的市场化。应该打破目前发行的“普惠制”,从而使资金集中到真正有缺口的省份,使其能够通过地方债的发行逐步改变经济面貌。此外,地方债的发行要更透明,对资金用途要向社会公布,并接受公众的监督。同时,要打破地方债类同于国债的幻觉,每一个地方债在其发行过程中都必须评定级别,在此基础上确定不同利率,让其与相应地区、相应资金用途的风险因素挂起钩来,用合适的投资收益率来吸引具有风险投资意向的投资者。
  债务透明度有待提高
  地方政府债务风险究竟有多大?由于缺乏足够的信息透明和强制力的信息披露机制,导致各界很难判断地方政府债务负担的规模、风险敞口和风险烈度等。这势必影响中央政府的决策。
  中国人民大学国际货币研究所理事和副所长向松祚提出,改变当前中央、地方政府的财政裙带关系,促进金融市场的健康发展,都亟待较高透明度的政府债务信息透明机制。应修改《预算法》,允许地方政府发债,从而堵住地方政府变相负债的“后门”。然而,由于无法厘清地方政府历史负债和稳定可信的偿还债务的渠道,市场无法获取有效信息确定其风险敞口并为其有效定价,评级机构也无法对此进行科学合理的信用评级,地方政府债势必变成担保增级的类抵押贷款模式。因此,贸然放行地方政府发债,带有较大的市场破坏性。至于在市场连基础性债务资产的风险敞口都无法确定的情况下,证券化现有地方政府债务,把风险由目前的柜台风险向整个固定收益市场扩散,也需谨慎。
  同样,当前中央政府的负债中并未纳入地方政府债务这一隐性负债,一定程度上反映当前市场对国债等的风险敞口判断存在失范,所形成的国债收益率曲线存在风险覆盖度不足问题。鉴于国债收益率曲线是固定收益市场乃至整个金融市场的定价基础,失范的国债收益率曲线,很容易扭曲整个市场的定价,这对市场的潜在伤害也是不容忽视的。
  由此可见,不论是判断厘清中央、地方政府真实债务和风险敞口,还是撇清中央、地方政府债务裙带关系,构建政府债务信息透明机制都是先决条件。
  而要提高债务信息透明度,一方面应加快财税制度改革,实行科学合理的中央地方税制结构,使各级政府都有相对稳定的财政收入源;另一方面,需制定政府会计准则,构建政府资产负债信息披露的硬约束机制。
  修正干部考核机制
  不少专家学者认为,地方领导只有近忧无远虑,只管眼前事、本届事。一些领导坦言:“上任借了钱搞工程、搞项目,有口碑也有政绩;本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”一些地方甚至流传着“干满一届是熊蛋,两年有效是水平,三年挪窝有能耐。”这种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日,收支平衡、地方发展风险等不进入考核视野,自然不会形成“长效机制”。
  一些地方干部及专家认为,要化解地方债务问题,必须在现任领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核,形成地方政府可控的举债、还债机制。
  首先,要使地方债务摆上台面,将县乡财政透明公开常态化。县乡财政收入支出要取信于民,就应该向老百姓公布一本看得懂的财政账目,使老百姓知道政府借债是否干了实事,逐步形成老百姓与地方官员对“是否借债、借债规模、偿债形式”等问题的关注度。
  其次,构建资本性预算体系,尽快出台针对县乡基层政府的债务考核制度。以中央财政的能力化解目前地方政府负债难题不大,但必须高度警惕债务增量的出现。这就需要尽快在省市县一级构建资本性预算体系,同时出台对基层政府的债务考核制度,从“制度建设”和“官员政绩”两个角度来形成地方债务问题的良好机制。
  其三,积极探索城镇化投入新来源,逐步化解系统性风险。城镇化建设带来庞大资金需求,需不断引入和完善市场化的融资模式,综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题,土地的增值收益也可用于逐步偿还地方债务。

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