民国时期天津环境卫生管理

来源:用户上传      作者: 朱慧颖

　　摘要：近代天津的环境卫生因城市发展而恶化。在租界的影响下，天津老城区开始环境卫生管理。其中对道路的清扫实为环境卫生管理的重心。民国时期政府曾设法筹措经费、拟订计划来整治环境，并取得一定成效。对清道工作的大量投入其实正反映出这一时期我国的公共卫生事业尚处于萌芽状态。
　　关键词：环境卫生；清道；天津；民国时期
　　中图分类号：K258/R126　文献标识码：A　文章编号：1008―2972(2007)05-0090－05
　　
　　环境卫生和我们息息相关。目前已经有学人关注近代城市环境卫生管理问题，但现有成果多集中考察北京、上海两大城市，天津相对乏人关注。根据时人的理解，环境卫生的范围至为广泛，倘去繁就简，大致涉及给水，处置粪便、污水和垃圾，道路清扫，食品管理，害虫防除，住宅卫生，公共场所卫生等事项。限于篇幅和资料，本文拟围绕当时活动较为突出的道路清扫和垃圾运除，依据报刊和档案资料，对一些具体问题，如天津清道组织的沿革、经费来源、清道计划等作一初步梳理，以深化人们对近代城市环境卫生管理历史细节的了解。
　　
　　一、环境卫生管理的起步
　　
　　近代以来，外国人对中国城乡的环境多有“污秽”“不洁”的负面印象，国人因此产生惭怍心理，并以知耻而后勇的心态鼓吹清洁卫生，地方政府也逐步增大介入清洁事务的力度。但污秽不洁固然属实，却不能湮没我国古代政府稍事环境卫生管理的痕迹。
　　早在1930年有论者指出，如果《周礼》《礼记》二书所载可信，那么周朝已设有“野卢氏：掌修理，扫除道路，种树及其他道禁”；“蜡氏：掌掩埋市中尸骸”；“雍氏：掌沟渠”。“其开通沟渠，整洁道路，禁不宜之食物鬻于市等，在在皆可以表示其对于公共卫生之注意也”。尽管古代国家清扫道路、开渠浚池等行为未必以“卫生”为旨归，但这些举动客观上有利于维持城市的环境卫生，应该是没有疑义的。此外，秦咸阳的遗址有陶制的下水管，宋开封府则派专人巡逻督察，防止“闾巷闲人”倒垃圾于沟内堵塞流水，等等。不过因资料限制，古代政府的卫生设施和举措能在多大程度上发挥作用尚未十分明晰。总的看来，古代虽不缺乏卫生观念和设施，但政府并没有强烈的动机和愿望来发挥自己的公共卫生管理职能。直到清末，在西方近代卫生观念的传人、租界的示范效应和民族危机的加重等因素的合力作用下，政府和国家才逐渐正视“卫生”在维系民族生存中的重要意义。
　　天津早在清康熙年间即有引海河潮水涤荡城东南污水坑之举，一定程度上改善了城市环境。1860年天津开埠后，城市不断发展壮大，伴随而来的是环境的恶化，表现为街道拥堵、污水横流、垃圾杂陈等。与此形成鲜明对比的是“街道宽平，洋房齐整，路旁树木，葱郁成林”的租界。租界内“每日扫除街道，灰土瓦砾，用大车载于旷野倾倒之，夜晚则点路灯以照人行”，以致观者感叹“清理街道，无秽气熏蒸，不致传染疾病。为益甚大，何乐如之”，并作诗歌咏：“半车瓦砾半车灰，装罢南头又北来。此例最佳诚可法，平平王道净尘埃。”租界与华界之间清洁与污秽的对照引起了华人精英的注意，并希望加以效仿。光绪八年(1882年)，津海关道周馥倡设工程局，按租界官道式样修筑马路，两旁砌石成渠以便泄水，并设夫役逐段洒扫。光绪十三年(1887年)，天津县孙大令鉴于新修的街道“若任污秽充实，实觉有碍行人”，因而晓谕居民保持道路清洁。
　　天津在开埠后曾被外人目为中国“最肮脏最骚乱也是最繁忙的城市之一”。租界整洁卫生的形象促使华人精英思考清洁问题，政府也在环境卫生领域里有所作为。不过，由于此时专门卫生行政机构的缺失，对卫生问题的关注更多地取决于地方官员是否能慷慨任事。直到临时政府时期，卫生管理才成为政府的行政事务，才有环境卫生尤其是道路清洁方面的制度建设。
　　
　　二、环境卫生管理的重心：清道
　　
　　1、清道组织。义和团事变之后，八国联军占领天津。为了恢复秩序，营造洁净的居住空间，1900年7月成立了天津“临时政府”，下设卫生局。临时政府卫生局是天津城市卫生管理专职机构的肇始，在它的主持下天津进行了一系列卫生近代化的改革。在环境卫生方面，临时政府于次年3月制订“洁净地方章程”5条，规定选择数处地方以堆积秽物，并悬挂木牌，各街住户每天“应将秽物挑往该处倾倒”；“不得将秽物倒弃院内及路旁、河边等处”；“每日民人须将门首地段洒扫清洁”；违反者或罚银或惩责，并禁止在居民生活区开设晒粪厂。1902年清政府收回天津后撤消了临时政府，但卫生局却被保留，主要负责市区的环境卫生和防疫。卫生局的“清洁办法”主要规定居民每日须将自家门前清扫干净，垃圾不能堆积在院内，也不能倾倒在没有木牌的地方，而且明令倾倒时间冬季在早上8点以前晚上4点以后，夏令在早上7点以前晚上5点以后。打扫公共道路、清理秽土、拉运平垫洼坑等任务则分派给育黎堂的贫民，每日大约在200名左右。后来，卫生局又设立扫除科，并规定巡警应协助卫生巡捕办理清洁事宜。制度规定已经比较全面，警察的权威形象似乎也发挥了一定作用，因为据二十世纪初的日本人观察，“警察禁止在路上大小便，严格取缔污物，在路旁撒尿等陋习几乎绝迹”。不过由于中国官民缺少公共卫生思想， “道路卫生方面还没有达到完美的地步”。
　　临时政府除要求居民自行负责门前清洁之外，还设立8个工程段，专门负责管理厕所、重要大路和沟渠的清理及疏浚工作。每段设正副目2至3人，工程夫14至30人，共有目夫178名。不过，此时的工段尚不能称为专任的清道组织。1912年，工段增加到10个，其目夫的工饷以厕所捐为来源，不足时则由捐务处补足。到1915年，直隶警察厅鉴于天津市面日繁人烟日稠，不能没有专人清扫街巷，要求各区警署招集地方绅商，晓谕商家民户认捐募夫，承担扫除街道的工作，以弥补工段人力的不足。这就是天津清道夫的由来。此时的清洁工作，不仅有官方的夫役负责，而且各区所也多由商民出资，自行办理。其习惯是，在繁盛之区，由数家商号集体雇佣夫役1或2人，白天扫除街道，夜晚担任值更，每月公摊夫役伙食每人七八元或八九元不等。商业不繁盛的地区，也偶尔有绅董雇人负责该区的清洁事宜。
　　到1927年，直隶警察厅认为只有成立专任机关，才能整顿津市秽土如堵的状况，于是发起成立卫生清洁督察处，另设督察队专门负责指导和监督。10月该处成立，但到了11月，即因经费筹措问题招致人民反对而不得不收束为股。1928年天津改为特别市，原警察厅的清洁股划归公安局，十个工段改归工务局，后为统一扫除复将后者拨回公安局，各区所的清道夫役由各区所管理支配。至1934年，清洁股改组为清洁处，同时把各区所的清道夫及10个工段改编为清洁队。第二年，市政府设第四科即卫生科专办卫生，因为清洁事务属于卫生范畴，遂将公安局清洁股归并

于第四科，原有职员均派在第四科下设的环境卫生股服务，清洁队也改隶市政府。6月，工务局将喷水汽车和骡车移归市府卫生科。至此，原来由公安局和工务局分别负责的清道和洒水工作完全统一于环境卫生股，股下设清洁队、洒水马车管理室和运秽管理汽车室各一，总计有运秽土汽车10辆，洒水汽车4辆，运秽手车300多辆及夫役698名。从清道组织的变迁来看，其规模不断扩大，组织趋向完备，事权趋于统一。这一方面是因为城市规模不断扩大导致了卫生需求的增加，另一方面也不难发现，在政府的施政理念中，保持环境的清洁是防疫的重要手段，不能不予以重视，如“照得卫民以防疫为先，防疫以除秽为本”；“为防疫卫生起见，呈请警察厅出示清洁街道、巷里巷外”。此外，街衢清洁也是国家和政府颜面所系，所以“壮中外观瞻”也是清道工作受到重视的一个原因。
　　至于经费，1914年，直隶警察厅认为“地方清洁，警政所关”，督饬各区所，会同绅商劝谕商家民户出钱购车雇夫，随意捐助，每户纳铜钱2枚至30枚不等，名为土车费或土车捐，由各区所自行办理地方清洁。如前所述，已有商民出资集体雇佣夫役打扫街道兼值更，不过由于土车捐数额不大，商民也依然缴纳。但是1927年直隶警察厅认为“各区前办清洁事项成绩太差”，遂于10月1日成立卫生清洁督察处，拟定治标和治本两种治理环境卫生的办法。治标之法指的是设秽土箱，改良秽水车，增加秽土车和夫役，派出卫生警察随时督察扫除；治本之法即疏通沟渠，凿秽水井，设秽水管，使民众可以随意倾倒。这两个办法均需大笔经费，再加上当时铜元价格跌落，土车费已不敷应用，于是警察厅先着手整顿收入，改土车费为清洁费，改捐募制度为征收制度，其方法为按商号资本的多寡及住户的生活程度，把商号分9等、住户分7等收费，数额从1角到2元，学校工厂机关等，也都按等征收。新的征收制度一出，人言啧啧。天津商会会董陆筱山、刘养泉、孙采岩、陈竹青等人联名恳请警察厅收回成命，认为战事使生意异常凋敝，各项捐税又层出不穷，民已不堪命，而且房铺、车船、娼寮妓馆等捐税原为工巡卫生而设，再收清洁费实为重征。他们甚至直陈该项收费实行后，“官家所得有限，民间遗害无穷，中饱则利益多也”。面对这样的指责和质疑，警察厅解释道，旧日的土车捐虽由商民捐助，但没有一定的章程，卫生设施也很简陋，此外现在收的清洁费和土车捐相较其实增收无多。最后警察厅提出：“欲图公众清洁，际此警款支绌之时，不能不量请商民之互助”。警察厅拟于10月4日开始收捐，但商民均抱观望态度。10月7日，总商会召开行董大会，有人提议暂不纳此费，由各区自己办理清洁事务，获得众人同意。㈣不过，虽然绅商一再请求缓办卫生捐一事，督察处还是开始收费。至于纳捐的情况，按章缴纳的固然居多数，无力缴纳和抗拒不交者也不乏其人。最后，清洁捐虽然无望取消，但是警察厅也不得不让步，把卫生清洁督察处缩小为股，附属于警察厅卫生科内；取消原定等级中的一二等，按它们以下的等级收费；同意各区署商同绅商和衷自行办理各区清洁，监察股主要负督率指导之责。叫从总商会和警厅来往的函件看，前者反对征费不仅是因为捐税过多，商民已无力再承担，也是因为希望仍由各区自己负责办理地方清洁事宜。因清洁费产生的纠葛的背后，其实是政府和地方对清洁卫生工作主导权的争夺。另一方面，普通商民固然是因生活困窘而不愿交纳清洁费，同时也不难发现他们对清洁卫生工作持狐疑态度，认为“岂能以街道打扫干净即谓能保卫人民之生活”。他们只看到了卫生事业耗费金钱的一面，而没有认识到卫生建设其实也于人们有利。
　　10月份警察厅开始征收清洁费后，当月所收不及1万元。1928年1月至3月的清洁费收入分别为8892.447元、9050.531元、9115.397元。以1932年为例，该年清洁股每月的经费为7720元，每个月征得的清洁费则可达8千余元。清洁费成为天津市区街道清洁工作的固定经费来源，为清道工作的开展提供了比较有力的保证。根据时人的调查，天津的卫生经费总计为197,420元，其中清道费为104,388元，每一居民平均每年享有的卫生经费为0.14元，平均年享清道费则为0.08元。虽然和有数据可考的其它城市如南京、北平、青岛、广州、汕头、上海市和上海公共租界相比，天津居民平均年享的卫生经费和清道费实为最低，但清道经费在卫生经费中所占比重之大已可见一斑。因此，清道可谓是环境卫生管理的重心。
　　
　　2、清道计划。据二十年代末天津的市政调查，当时天津居民随地便溺、乱倒秽水污物已成顽疾，许多巷口的垃圾箱形同虚设。人民的种种不良卫生习惯和政府管理的疏漏，使天津成为一个臭气熏蒸、秽物脏水狼籍的城市，不合公共卫生之处，不一而足。其中一个比较严峻的问题是触目皆是、堆积如堵的垃圾。天津市每日产生的秽土，由6个清洁分队收集而来的约有200余吨，再加上自行倾倒于秽土待运场的，总计不下250吨。如此多的秽土，靠300多辆手车和4辆运秽汽车，偶尔再济以民船乡车运载，每天仅能运除秽土百余吨，结果每天都有近100吨秽土遗留在待运场无法运出。截至1935年3月，天津市已有23个秽土堆积处，共存秽土31,645吨。
　　面对如此情形，1935年卫生科成立后，首先实施为期3个月的清道计划，从道路清洁和秽土处理两个方面着手整顿，“以告成最新之环境”。针对清道工作，鉴于天津道路以石渣路和土路为主，风过尘扬，首先考虑日后的洒水工作应偏重于这些路段。其次是改良清扫工具，把不适合土沥青路的竹苗笤帚改为插把笤帚。最后是酌量减少二人一车的情况，以便有更多的人专任扫除工作。如果说这些措施只是改善了清道工作的外在条件，那么对清洁队的内部管理更有利于增进清道工作的效率。其措施有：第一，拟订清洁队管理办法，总计41条，对工作人员应负的责任、应守的规定、病事假的手续和赏罚办法等都做出详细规定。第二，安排夫役集体住宿。以往清洁队夫役有一半在外居住，不仅增加了夫役自身的开支，也不便于管理。市府设法为他们添租房屋，清道计划实施两个多月后，绝大多数夫役已集体住宿。第三，举办夫役集体伙食。清道夫役的月入只有7元，扣除在外用饭的饭钱和其它花销后，工资所剩无几，难免使夫役不能安于其位。由于给夫役加工资实属不能，政府只能尽量减少其开支，由公家出钱购买一些炊具，在他们的宿舍举办集体伙食。第四，提供免费医疗。清洁夫役因为工作环境的缘故，比普通人更容易得病，但微薄的薪水使他们无力求医问药。市政府为此规定清洁夫役可以免费去各市立医院及诊疗所就医，而且请病假期间不扣薪饷。总的看来，这些措施多少有几分人性化，对鼓舞清洁夫役的干劲和招募新人手，都有一定助益。此外，以往夫役的工作时间过长，现在规定为每天9小时。对于他们工作的优劣，则拟订了日

报表分发各队，根据按日填写的报表考核。同时也派出卫生稽查到各区担任稽查和监督工作。
　　关于秽土的处理，该计划从垃圾的收集与运除、整顿待运场三方面着手。
　　垃圾的收集。从临时政府以来，天津历届政府在路旁巷口陆续安设了许多垃圾箱，平时除督饬清洁夫役对街道勤加打扫，还三令五申要求各住户商民把垃圾倾倒在垃圾箱内及指定地点。但由于民众缺乏卫生意识，垃圾箱日久残破等，垃圾倾弃箱外的事情时有发生。为了改善这种状况，市府规定从4月15日起废除垃圾箱，改由居民自备贮存垃圾的器具，放在户内近门且易搬取之处。垃圾箱既弃置不用，原来各户将垃圾倒人垃圾箱，夫役再从箱中取出以手车运载的方式，也改为每日清洁夫役沿路振铃，各户俟垃圾车到，自行将垃圾倾倒于车内。
　　垃圾的运除。为了减少积存，增加运量，市政府采取下列办法：置办简易焚秽炉，设于各待运场，以资焚化；添购运秽汽车6辆，增强运输实力；通过增加运输次数、改善装土设备(即做高台，改在平地上装土为由上向下装土)、减少卸土时间、增加装土量(取消车盖，用帆布遮盖)来提高运秽汽车的工作效率；填垫河洼；改善运除工具，即把铁铣笤帚等概行加大。实施了这些措施后，垃圾的清运的确加快了很多。如汽车的车盖改为帆布，并改善了卸土设备后，每日每车从运土8次增至16、17次，运量从16吨上升到30多吨。由于津市居民大多以柴草为燃料，秽土中可燃物很多。政府制备了小型焚秽炉若干，每一具仅花费6元多，而每日焚烧可相当于载土2吨，节省了运力。
　　政府还通过招人运除可利用秽土的形式缓解运输压力，并按土质优劣和地点远近收费，价格是每方1角以上5角以下。对于私有地基上堆积的秽土，政府在认为其妨碍卫生时，先限期让地主自行清除，逾期还没有清除的，由政府代劳。如果采取了招运的方式，所收之款由地主收领，如果政府清除的是不能招运的无用秽土，费用则由地主自行承担。对于不缴这笔费用的地主，政府也规定了处罚办法，即把该地主的姓名住址和应缴款数报给工务局和财政局，当该地主申请领取建筑执照或投税过户时，责令其补缴，否则不予办理。
　　整顿待运场。由于天津市的垃圾产量超过了运输量，人烟稠密的地区又未必有废河洼地可以填埋，所以市府分别在五大区指定了14个秽土待运场，规定秽土只能倾倒在这些地方，同时逐渐整顿地址不适宜的旧有待运场。
　　清道计划从4月份开始实施，到6月底结束。经过3个月的集中治理，共计运除旧存秽土13，100多吨，原来的一些秽土待运场已经取消或缩小规模，许多臭水沟也逐渐填平，不再像以前一样污秽不洁。可以说，天津市卫生科成立后对环境卫生的锐意整顿已取得一定绩效。
　　近代天津城的环境卫生管理在租界的影响下起步。出于防疫和壮中外观瞻等考虑，清道工作成为环境卫生管理的重心。国民政府时期以大量的人力物力竭力营造洁净卫生的环境，这在当时污秽丛生、基本的卫生条件尚未达到的情形下势属必然。另一方面，正如近代一些卫生学家所指出的，清道并非纯粹的卫生事业。但事实上，当时包括天津在内的许多城市无不把“清洁街道，处置垃圾”当作公共卫生的要务来办，这也从一个侧面反映了民国时期我国的公共卫生事业尚处于萌芽状态，人们的卫生意识和习惯依然稚弱。要想真正实现卫生的近代化，最重要的途径或许是树立人们正确的卫生认知，“内化”人们的卫生习惯。否则，即如清道一项工作，也只会陷入“每日扫除有数，而人民倾倒无时”的窘境。
　　
　　责任编校　包礼祥

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