加强地籍管理 切实贯彻执行《土地管理法》
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作者: 高 原 孙 丽
[关键词]土地管理法;地籍管理;加强
1998年8月29日,国务院通过了新修《中华人民共和国土地管理法》,并已在1999年月1日起实施,新土地管理法的颁布,标志着国家在贯彻执行“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地”基本国策等方面加大了力度,标志着土地管理工作在法制轨道上又迈出了一大步,具有重大的现实意义和深远的战略意义。土地管理工作的主要内容包括地籍管理和土地利用管理两大方面,其中地籍管理是土地管理的基础,要认真贯彻执行《土地管理法》,首先必须做好地籍管理工作,只有加强地籍管理,才能及时准确反映土地利用现状,掌握建设用地情况,为建设用地审批、土地利用规划的制定提供依据。
地籍通常是指记载有关土地的位置、界址、数量、质量、权属和用途(地类)等基本状况的登记簿册,也可形象地将地籍比喻为土地的户籍。地籍管理则是建立这类簿册而采取的一系列工作措施。主要针对城镇用地和农村用地,做好权属调查、土地登记、土地分等定级、土地统计以及土地挡案管理等方面的工作。因此,地籍管理是地籍工作体系的简称。在我国历史上,地籍早期是一种以土地为对象的征税簿册,是历代政府登记土地作为收田赋的谱册。“秦始皇三十一年(公元216年),始令黔首(即人民百姓)自实田土以定赋,东汉秦彭做山阳太守时,按当地田亩多肥瘠,编立文簿,藏于乡县。后中央政府将其所立条式通令各州县仿行。全国普遍造地籍册,始此”(见《辞海》)。随着社会生产力的发展,地籍的概念有了很大的变化,地籍的含义已包括着有关土地的自然状况、社会经济状况和法律状况的调查与登记,所获得的资料不仅限于簿册,而且还包括有关文件、数据和图件,地籍还包含着众多的要素,它不仅包含土地的权属、位置、面积等要素,而且还应包括土地上附着物的权属、位置、利用现状等要素,使地籍的含义从赋税或权属这单一概念中摆脱出来,故现在地籍是指土地的诸要素隶属关系综合成统一体的总称,是有关土地的档案资料,它为国家经济建设各有关部门服务,形成为多用途地籍,这是国家经济建设的需要,也是科学技术发展的必然趋势。
由于建立地籍的目的和任务的不同,地籍管理的内容也不同。以财政目的为主的税收地籍,地籍调查只要能解决以下两个问题就够了:一是向谁收税;二是收多少税。以多种功能为目的的多用途地籍,除作为财政税收的依据、法律权属的依据外,还为土地利用规划、管线、通讯设施、城市建设规划、交通道路规划及其他各种经济建设规划服务。以法律为目的的产权地籍也具有为税收服务的功能,但除此之外,它还具有更重要的功能,即保护权属单位的合法权益。目前我国地籍管理的主要任务是维护社会主义的土地关系,促进土地的合理开发、利用,为编制计划、利用规划、制定有关土地法规等提供有关土地方面的自然、经济和法律方面的基础信息,管理土地权属,保护土地所有者、使用者的合法权益而来的行政、经济、法律和技术的 综合措施体系。地籍管理的主要内容包括土地调查、登记和统计工作,土地的分等定级和土地利用的动态监测,地籍档案的建立与管理。为了能获得地籍工作中所必须的土地权属界线、位置和面积等各项资料,就必须进行测量工作,从而为地籍管理提供文字、数字和图件等测绘基础资料。地籍管理不是一次性静态工作,为了保持地籍资料的现势性,满足土地管理和经济发展的需要,必须注意及时掌握土地信息,特别是权属状况的变化。
截至2000年底,全国共颁发国有土地使用证2 200万本,占应发数的85%;集体土地使用证1.5亿本,占应发数的68%;集体土地所有证180万本,占应发数的28%。初步建立了土地调查统计制度。从1996年开始,每年开展土地变更调查,查清了土地利用现状变化情况。城镇地籍调查完成面积达3.4万平方公里,占应完成的74%。地籍信息化建设步伐加快。目前,全国大部分市、县建立了土地利用现状属性数据库,400多个市、县建立了土地利用现状图形数据库。
近年来,我国地籍管理工作在土地登记、土地调查统计制度和地籍信息化建设面取得了长足进展。土地登记制度已基本建立,土地调查统计制度的全面建立已成为土地用途管制和有效保护耕地的坚实基础和有力保障。今后几年,我国地籍管理的主要目标是:完善土地产权管理制度,健全土地调查统计制度,建成覆盖全国的土地遥感体系,初步形成全国地籍管理信息网络,土地产权管理得到加强。几年来又开展了农村集体土地产权制度调研,制定了扩大农村集体土地登记发证覆盖面的政策措施和技术标准,并开展了试点和示范区建设。这项工作的政策和技术准备工作已基本完成,即将全面推开。地籍管理还为征收土地税提供了准确的资料,2000年税务部门采用地籍资料征收契税142亿元、土地使用税65亿元、土地增值税8亿元。
由于近几年来,土地行政诉讼案件呈逐年上升趋势,特别是请求撤销土地使用证等案件远远多于请求撤销土地行政处罚案件。主要原因是土地登记行为不完善等问题而引发的官司,作为依法行使政府的职能部门――国土资源管理部门应引以为戒,高度重视地籍资料的完善和土地登记的规范性。否则,还会引发更多的请求撤销土地使用证等问题案件产生。
从全国范围看,我国现阶段地籍管理正处在起步阶段,同世界各先进国家相比,在某些方面还有一定的距离。当前,我国地籍管理应以开展城镇和农村基层的日常地籍管理为重点,建立符合基本国情需要的地籍管理新体系。所以目前地籍管理工作还存在一些不容忽视的问题。主要表现在:土地登记尚未做到全覆盖,法律地位还不高,作用还没有充分发挥。自动化、信息化的水平不够高,地籍管理手段尚未彻底摆脱手工作业和半手工作业状态。地域发展不平衡,部分地区领导对地籍管理在国土资源管理工作中的地位缺乏足够的认识,致使当地地籍管理工作缺乏足够的物质障。另外由于技术手段、资金、人员和工作进度要求等原因,土地登记不够规范,其中,覆盖不全是目前影响土地登记制度正常运行的最大障碍。
早期的地籍是以赋税为目的而进行的,故称为税收地籍。随着社会经济的发展,土地交易的开展,为维护土地所有者的权益,以房地产产权法律登记形式而开展的地籍,称为产权地籍或称为不动产地籍。地籍信息资料已涉及国家经济建设的各有关部门,为认真贯彻执行《土地管理法》,保护、合理利用土地和全面、科学地管理土地,由于地籍管理的重要性,我国要进一步加强土地登记等制度建设,以适应土地管理和城市发展的要求,更好地为国民经济和社会发展服务。
收稿日期:2010-08-10□
(编辑/穆杨)
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