国外统筹基础设施建设的经验及借鉴
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作者: 单菁菁 邓明
改革开放以来，伴随着国民经济的迅速发展和城镇化的快速推进，我国基础设施特别是城镇基础设施功能落后和供给不足的问题日益突出，成为影响经济社会持续稳定发展的重要制约，推动基础设施又好又快发展成为当务之急。
一、发达国家统筹基础设施建设的经验和做法
（一）确保规划先行
日本拥有完善的国土规划体系，主要分为4级：全国综合开发规划，三大都市圈、七大地区、特殊地区（岛屿、山村以及欠发达地区等特殊地区）的建设与开发规划，都道县府综合发展规划和市村町综合发展规划。下级规划要服从上级规划的指导，以保证全国、都市圈、都道县府、市村町等各级发展规划之间的有效衔接，而所有基础设施建设特别是大型基础设施建设都要严格在上述规划的框架下进行。为保证规划的法律性和落实性，日本还先后制定通过了《国土综合开发法》等涉及国土开发和基础设施建设的法律法规80多个，形成了完整的规划法律体系。
新加坡政府十分重视城市规划，从20世纪60年代起，专门委托联合国帮助开展城市发展的概念性规划。经过几十年的发展，新加坡目前的城市建设已经形成了由规划法令、概念蓝图及发展指导蓝图组成的较为全面、完整的规划编制体系。规划法令具有法律效力，主要是制定总体规划，确立城市开发建设的总体框架。概念蓝图是对新加坡整体发展的综合性、长期性和战略性的结构规划，通过对社会经济的深入研究，确定新加坡的长期发展策略以及影响空间结构的基础设施发展策略。概念蓝图又被细分为55个发展指导蓝图，即更为具体、详细的中期分区规划，用来指导未来10—15年的发展。概念蓝图原则上每10年调整一次，发展指导蓝图每5年修订一次，不得随意变更，基础设施建设必须遵照规划蓝图的指导，以确保其能够满足经济社会不断发展变化的需求，并与城市发展的整体战略相衔接。
英、法、德等欧洲国家也高度重视城市基础设施建设的前期规划，任何一个基础设施建设项目的实施，都必须以完善的前期规划为前提。规划一旦批准，基础设施建设项目的规划设计包括工期、投资额等都不得改变。
（二）完善审批制度
一是严格审批程序。如在英国，大型基础设施建设项目的立项，首先必须充分说明项目建设的必要性和重大意义，对促进地区发展和增强社会凝聚力的作用；其次要提交详尽的“收益与成本分析”报告，对项目的投入产出效益进行定量分析；最后要分析阐明项目对环境和可持续发展的影响。而政府在大型基础设施建设中通常承担组织者和协调者的角色，负责发布大型基础设施建设项目的白皮书，供社会各界讨论；举行公众听证，促进公众参与协商和监督；要求开发商提供详细的项目建议书和报告；听取专业人士和环保人士的意见；在平衡开发商与公众的利益后，由政府相关部门决策是否予以批准。在法国，不同性质的基础设施建设项目其决策过程也不相同。市政建设项目，通常由城市规划局组织专家讨论，确定原则与目标，听取公众意见，再报市政府批准。而涉及大区的有关项目，市政府要与有关省政府协商形成共识，涉及国家或欧盟的项目则需要经过中央政府和欧盟的批准。
二是明确部门分工。如日本，主管基础设施建设的政府部门为建设省，负责对全国的基础设施项目进行统筹与管理；下设六个局级单位：大臣官方（办公厅）、经济局、都市局、河川局、道路局、住宅局，分管不同行业的基础设施建设；四个直辖单位：建筑研究所、土木研究所、国土地理局和建设大学，负责基础设施建设的研发和技术支撑；8个直属地区局：如近畿地方建设局、东北地方建设局、中部地方建设局、四国地方建设局、九州地方建设局等，分管不同地区的基础设施建设。在加拿大，负责基础设施建设的政府部门有：基础设施更新改造厅，负责在交通厅、卫生保健厅等各专业部门的配合下，进行各种基础设施立项、政府投资计划、投融资方案等的审批和综合管理；战略性基础设施融资局，负责向基础设施项目提供新型金融工具，帮助筹集资金；基础设施项目公司，负责对大型基础设施项目提供全过程的技术和融资方案服务。
（三）强化政府引导
基础设施建设一般具有资金投入大、建设周期长的特点，而政府的财力和精力都是有限的。在这种情况下，很多国家都非常注重发挥政府资金的引导和“杠杆”作用。
一是强化政府对社会资本的引导。美国各级政府对基础设施建设都非常重视，投资重点主要集中于改善社会经济发展环境的项目。如在开发西部的早期，政府十分重视交通设施的发展，通过向铁路公司馈赠土地等优惠政策，迅速建立了当时世界上最发达的铁路系统。当前美国政府非常重视农业基础设施建设，为吸引社会资本投资农业灌溉设施，联邦政府通常会提供50%的赠款，并由政府担保优惠贷款。日本政府一般采取两种方式引导民间资本的投向：一种是“筑巢引凤”，即用小量投资为民间资本创造投资条件，吸引民间投资；另一种是“联合投资”，即将民间资本和经营能力引入政府的投资事业，由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资基础设施建设。奥地利政府非常重视生态环境保护，通过政府财政扶持、优先资助生态环保项目等倾斜性政策，引导社会资本流向环境设施建设领域。而加拿大的高明之处是不仅重视基础设施建设，还采取减免税等措施鼓励基础设施建设领域的研发和创新。
二是强化中央政府对地方政府的引导。如美国实行联邦、州、县三级财政管理，联邦政府主要负责涉及国家全局或者需要巨额投资的公益性基础设施建设，州县政府主要负责当地的基础设施建设。当某些巨额投资的基础设施建设会给州县带来巨大收益时，通常采取州县政府与联邦政府分摊投资的方法，而联邦政府向地方政府拨款的主要方式之一是“按比例拨款”，即根据地方政府的投资额确定出资比例，从而刺激地方政府加大对基础设施的投资力度。
（四）促进多元融资
20世纪70年代末以前，各国的基础设施建设主要采取政府投资运营的模式，这一模式不仅给政府带来了沉重的财政负担和巨额的财政赤字，也导致了基础设施建设的低效率。因此，很多国家纷纷开始了多元化的投融资体制改革。 一是投资主体多元化。如加拿大基础设施建设的投资主体主要有市政府、省级国有企业、有特许执照的私人公司、公私合营公司和社区集体，加拿大、美国、澳大利亚等国家的基础设施投资主体主要有政府部门、国有企业、私有企业、非政府组织等，而印度为鼓励电力基础设施投资，甚至规定私人不需要许可证也可以成为投资主体。
二是融资渠道多元化。除了政府直接拨款外，基础设施建设的融资渠道还有以下方式。其中，非经营性基础设施建设的融资方式主要有：一是政策性银行的低息贷款。二是发行市政债券。如美国的一般责任债券和项目收益债券，日本的普通债和公共企业债等，这些债券一般由地方政府或特定法人直接发行，并由政府担保支付本息，借助发达的资本市场，市政债券已经成为社会资本服务于美、日基础设施建设的主要途径。三是利用“影子价格”融资，例如地方政府需要修建桥梁，但出于公益考虑不希望收取过桥费。则政府可根据大桥的交通流量每年付给出资人一定的费用，通过“影子价格”刺激社会资本投资。四是TIF模式，即“税款增量融资法”，具体是政府先为某一地区的基础设施建设发放贷款，等到项目完工效益增收后再提高该地区的税率，直至投资全部收回。TIF是一种自我融资的机制，其核心是将某一区域发展的未来收益预支到当前的基础设施建设中。经营性基础设施建设的融资方式主要有：BOT（Build–Operate-Transfer）模式，即由承包商负责基础设施项目的设计、融资、建设，并在特定时期内享有该项目的专营权和收益，回收成本、赚取利润，期满后由政府无偿收回；TOT（Transfer–Operate-Transfer）模式，指政府将已建成的基础设施项目有偿转让给私人资本，政府再将收回的资金投入到新的基础设施建设中，而受让方在一定时期内享有该基础设施的专营权和收益，经营期满后由政府无偿收回项目；PPP （Public Private Partnership）模式，即通过合理界定政府和企业在基础设施建设中应该分担的职责、权益和风险，公私双方建立长期合作关系；PFI（Private Finance Initiative）模式，即“民间主动融资”，由政府根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标由中标企业进行基础设施项目的建设与运营，并在特许期结束时将项目无偿归还政府，而企业则从政府或接受服务方收取费用以回收成本、获取利润。经营性基础设施建设融资的关键是由政府通过提供政策优惠、特许经营权和管理权或信用担保等方式吸引社会投资。
（五）规范运营管理
一是坚持“谁投资，谁受益”。鼓励、支持和引导非政府部门、非国有机构、企业和社会资金参与各类基础设施的投资建设。
二是坚持“谁使用，谁付费”。根据公众的承受能力， 以经济效率为准则，使基础设施使用价格既反映其价值又反映供求，既刺激企业努力降低成本提高效率，又不损害公共利益维护社会公平。如加拿大，基础设施建设资金的回收主要依靠其使用费，收费标准一般以成本回收为起点，鼓励资源的合理有效利用。同时，为照顾确实有困难的用户，政府也会对贫困家庭实行直接补贴，并对生活、生产使用者采取不同的收费标准。
三是加强政府监管。如法国对基础设施的规划设计、项目融资、投资建设、经营管理、使用维护等都采取法制化手段，将政府部门、企事业单位、个人的权利义务责任以法律形式确定下来，从而避免了权责利不清现象的出现。英国先后制定了《煤气法》、《自来水法》、《特许经营法》等一系列法律，规定了政府与投资者的责任与权利，使基础设施的投融资改革、市场化运营都具有了法律依据。同时，政府还通过加强监管，有效保障了投资企业利益与公众利益之间的有机平衡。
二、政策建议
从当前来看，我国基础设施建设滞后主要有四个原因：一是规划水平低下，项目上马随意性强，基础设施建设不能很好适应经济社会发展的需求；二是政府资金有限，基础设施建设投入不足；三是地方融资平台受到严格限制，融资渠道狭窄，基础设施建设资金来源不足；四是基础设施运营管理手段单一，市场化运作不足，效率低下。鉴于此，提出以下建议：
（一）加强对基础设施建设的科学规划
使基础设施建设规划与国家和地方的经济社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用规划相衔接，与全国及地方经济社会发展的当前需求和未来需要相适应。
（二）规范基础设施建设审批决策机制
一要搭建公众参与决策的平台，基础设施具有公共物品属性，涉及到巨大的社会公共利益，应搭建公众参与基础设施规划和决策的平台，让基础设施建设能够真正反映社会需求、满足公众需要。二要改变当前由发改委审批所有重大建设项目的模式，建议由发改委统筹，将不同类型的基础设施建设项目审批权分发到各专业职能部门，如交通部、水利部等，提高项目决策的专业化和审批效率。
（三）创新基础设施建设投融资体制
借鉴国外基础设施建设的投融资经验，大胆进行金融工具创新，本着“谁投资、谁受益、谁承担风险”的原则，支持、鼓励、引导各种经济主体、社会组织和国内外资金参与中国基础设施建设，形成以公有制为主体、多种所有制参与、以资本市场和市场运作为主要渠道、多元化、开放性的基础设施建设投融资体制。
（四）转变政府在基础设施领域的职能
基础设施是国民经济和社会发展的基石，地位重要，作用显著，一要加快推动政府职能由基础设施的建设者转向建设推动者和参与者，通过优惠政策的制定、财政杠杆的使用和市场机制的运用，引导更多社会资本流向经济社会发展急需的基础设施建设领域；二要加快推动政府职能由基础设施的运营者和管理者转向服务者和监管者，把政府主要精力放到完善政策、制订规划、提供服务和加强监管上来，对进入基础设施领域的企业资格、经营行为、产品服务等进行监督，促使企业规范经营，提供符合社会要求的产品和服务。
（单菁菁，中国社科院城环所研究员。邓明，中国社科院城环所博士后）
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