如何破解融资难题
作者 :  赵卉寒

  钱从哪里来,花到哪里去,是建设智慧城市不可回避的话题。据资料显示,目前各类地方融资平台所产生的全国地方政府性债务总额已达20万亿元,加上中央政府债务,我国各级政府债务规模已经非常庞大,如若再不加以控制,我国政府性债务势必会引发日益严峻的国家经济安全问题。
  然而,如果资金不到位,那么有关智慧城市的一切美好愿景都是空谈。一边是不断高企的政府债务,一边是急待落实的建设资金,如何解决这一融资难题,成为了各方探讨的焦点。为此,《经济》记者对中国管理科学研究院城市发展战略研究所所长孙抱朴进行了专访。
  顶层设计,融资成功的前提
  在我国现行的财政管理体制下,目前,以地方政府为投融资主体的城市基础设施的主要资金渠道有地方财政、中央和上级政府拨款、国家开发银行贷款、国际多边金融机构借款等。这些渠道的资金可以归纳为两类,一是地方政府的收入,如通过税费形式获取的地方财政收入及中央政府和上级政府的无偿拨款;二是地方政府的负债,包括向中央政府、开发银行、国际金融机构的借款。
  孙抱朴认为,不合理的城市顶层设计方案是资金迟迟得不到落实的问题所在。
  孙抱朴说:“在智慧城市的建设上,虽然我们有相应的中央财政拨款以及政策性银行的贷款,但是地方政府决不能只依赖这两样融资方式。十八届三中全会也特别指出,我国要深化改革,要‘处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用’。也就是说政府不能大包大揽,要把权力下放给市场,只要有市场就没有做不了的事。我们认为其实融资并不难,据了解,市场上并不缺少拿着钱的投资人,但是为什么地方政府经常抱怨找不到愿意在智慧城市建设上投资的投资方呢?其实原因很简单,就是地方政府没有一套完整的、可行的智慧城市顶层设计方案,很多规划都是模糊的,混乱的。如此一来,看不到未来发展的可行性,谁敢发放贷款,谁敢投资呢。”
  据了解,顶层设计一词首见于“十二五”规划。原是一个工程学名词,所表达的是:一项工程“整体理念”的具体化。作为近年来中央文件频现的名词,顶层设计已成为指导我国重大经济、建设项目发展的必要规划体系,对于指导我国经济发展与改革有重大意义。
  顶层设计强调从全局出发,不同于改革开放初期自下而上的“摸着石头过河”,而是自上而下的“系统谋划”,这一规划理念的诞生,也避免了“头痛医头脚痛医脚”的弊端,从源头上化解积弊,在重点领域取得突破。而放到智慧城市建设这一项目上来,所要求的就是在前期规划时要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、从全局视觉出发,对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。
  “在做顶层设计时,我们也要因地制宜,尽管目前智慧城市的试点多以经济发达地区为主,但是我们也不能忽略贫困落后的地方,要考虑到东西部差异,一些偏远的经济落后地区,由于财政收入微薄,按照目前的智慧城市基础设施建设的要求和标准来看,似乎根本无法进行规划,但是我们并不放弃。我们研究所的专家们认为,如果该地区在没有大量资金投入的前提下,就要尽量减少信息化基础设计的建设,转而提高政府部门的科学管理能力。另外就是顶层设计方案的合理性和权威性。一般而言,地方政府在寻找顶层设计公司时,一定要看对方的资质。目前在网上输入顶层设计这几个字,可以搜出上万家设计公司,但在我们看来这些公司实在是良莠不齐。所以我们认为在做一个城市的顶层设计规划时,要考虑3个机构给出的建议,一个是学术机构,一个是权力机构,再一个就是投资机构。只有充分参考了这三方的意见,所得出的智慧城市顶层设计方案才是具有可靠性和权威性的。”孙抱朴告诉《经济》记者。
  住房和城乡建设部在对2013年智慧城市试点建设情况所做的总结中也同样指出,目前,智慧城市建设存在统筹管理和顶层设计不全面、不清晰的情况。智慧城市建设目前还未形成国家层面的总体规划设计,没有明确牵头部门,有关管理职责不清楚。各地智慧城市建设的基础参差不齐,存在低水平重复建设。实用主义现象严重的情况,造成投入成本增高、资源利用率低等严重后果。所以,智慧城市合理的顶层设计方案是当地政府招商引资、让市场这只“无形之手”有的放矢的前提。
  巨额融资,交给市场
  一直以来,我国经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。从十七大提出的“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”,到十八大提出的“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”,再到十八届三中全会提出的“发挥市场的决定性作用”和“更好发挥政府作用”。由此不难看出,市场在资源配置中的地位日益显现。只有减少“有形之手”对经济活动的直接干预,政府才有精力加强监督与服务,使政府与市场各司其职。
  在面对智慧城市建设融资难这一问题上,就更要贯彻十八届三中全会这一改革举措,即政府投资引导,社会投资跟进。
  孙抱朴说:“智慧城市的建设是新型城镇化发展的必然趋势,从技术上说它是一个智能城市,从管理上说它是一个智慧城市。智慧城市是一个系统工程,它包智慧交通、智慧物流、智慧医院、智慧政务等。而智慧城市建设不可能一下子全做完,如果全部做完,一个城市就需要几百个亿,政府不可能全部买单。所以我们就要琢磨,哪些是可以通过政府买单的,哪些是可以通过市场来融资的,而哪些是政府和市场可以联合来做的。”
  由于智慧城市的概念很大,所包含的范围很广,不应也不可能做到面面俱到,所以孙抱朴建议各地方政府要找好城市建设的切入口。“什么都要建一点”的结果就很可能是花了几十上百亿的资金但是没有一个领域是符合智慧城市标准的。
  “目前我们研究所也在做这方面的规划,在找一个可行的切入口,后来发现智慧文化是个不错的选择。我们跟广电总局联合开展了智慧文化综合体的建设项目。这个综合体包括智慧影剧院、数字图书馆、数字博物馆、数字娱乐场等。项目不需要政府出钱,资金是由广电总局下属的一个基金会来承担,这个基金会的全部投入几年后可以通过市场运作来收回,这也是目前国际上比较流行的BOT(投资与建设)模式。而各地政府需要做的就是给这个项目一些优惠政策,比如便宜的土地租用金,以及低税收政策等。今年我们就将启动这个项目,第一期准备在全国范围内投入50个亿来打造智慧文化综合体。这就是一个由市场主导的融资成功的案例。”孙抱朴说。
  由此我们不难得出,根据项目性质的不同来进行金融融资是目前各地政府应采取的策略。在智慧城市建设的项目中,对于纯公益性项目应以政府投入为主体,并配以固定的税收或费种加以保障,也可通过经营产生回报。对于低收益项目,可以政府投入为主导,吸引国内有较强管理和经营能力的公司参与,降低运营成本,提高收益。而对于盈利性较强的项目,则可拓宽融资渠道,采用资本市场融资、民间资本融资等多种融资手段,走市场化道路。
  当然除了理清智慧城市建设项目的投资、主体方外,地方政府还应规划好融资方式、流程以及项目治理结构。
  对于政府主导项目,应该由财政资金兜底,但是其资金使用应该根据国家有关财政资金使用管理规定和流程,履行项目规划、招投标、资金使用与管理、项目监理、验收、审计等过程。对于市场主导项目,政府应该将其纳入整体的智慧城市发展规划,并在信息系统的建设标准规范以及基础数据采集使用、共享等方面制定相应的政策要求,而对于其项目建设过程、方式、运行维护方式等,不应该给予较多的限制。
  在信息化时代,“软件”的重要性已经超越了“硬件”。类似前几年各地市一味的“造城”运动,不但没有达到预期的繁荣效果,还浪费了大量的资金在房地产等设施的建设上,而这都不是智慧城市发展的根本内涵。所谓智慧城市,就是集新一代信息技术、高效的管理与发展模式以及政府体制、机制的创新与改革的综合体。相信只要充分利用好市场的“无形之手”和政府的“有形之手”,合理做好顶层设计方案,智慧城市的融资问题就会迎刃而解。

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