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论农地入股企业的产权配置

来源:用户上传      作者: 胡东平 赖华子

  [摘要]农地价值包括质量价值、社会保障价值、社会稳定价值、生态价值和发展价值等,入股企业按照支付的价值不同而享有不同的权利,并免除相应的义务。农地入股实质是农地产权的重新配置,是以农地产权中的某种权利或权利束入股,入股企业按照取得的不同权利束来支付入股对价。农地入股流转是经济法权利与经济法义务的流转,是国家为规范农业经济的发展,从社会整体利益最大化的宗旨出发,协调利益相关者对入股农地的利益。农地入股的性质应该是一种受国家监管的经济调制行为。农地入股企业终止时,入股农民可支付相应的成本依法取回农地,使流入企业的农地权利束回归入股农民,农地产权重归完整。
  [关键词]农地流转;农地入股;农地价值;农地产权
  [中图分类号]D922.4
  [文献标识码]A
  [文章编号]1006—5024(2014)01—0189—04
  农地入股企业经营的理论与实践研讨如火如荼,学者对农地入股存在多种学说,实践中也存在多种模式,我国的政策与相关立法明显采用了农地入股债权流转说。可是债权流转说存在农地价值不能被人股企业充分利用和出资农地的安全性这两大基本缺陷。尽管有关学者对该两点缺陷提出了一些补救措施,但其说服力却难以服众。为更好地探究农地入股的法律性质和明晰入股农民与企业的产权关系,有必要考查入股农地的价值构成与农地功能,并对农地人股的产权配置进行研究。
  一、农地价值构成与功能及其对农地流转的影响
  农地的价值包含直接使用价值、间接使用价值、选择价值和存在价值,农地直接使用价值是对农地资源效应的一部分或全部的直接消费所体现的经济价值,农地的间接使用价值主要有农地对农民所具有的社会保障价值与为社会提供粮食安全作用而产生的社会稳定功能所产生的价值。选择价值是人们为保存或保护某一自然资源,以便将来用作各种用途而愿意支付的货币数额。由于农地转用成非建设用地后具有不可逆转性,意味着可供后代开发利用的农地资源将逐步减少,因而农地的选择价值是逐步增加的。存在价值是人们为了使某一环境存在与延续而愿意支付的费用,如对湿地生态系统保护的捐赠。有学者从农地功能的角度将农地的价值归纳为质量价值、社会保障价值、社会稳定价值、生态价值和其他价值(如规模效益价值、教育价值、转用价值等)。与之相对应,农地具有经济生产功能、社会保障功能、社会稳定功能与生态功能和其他功能(如转用成建设用地的功能等)
  从上述学者关于农地流转的功能与价值构成的观点来看,在不改变农地性质的前提下,农地流转所包含的价值形态至少应该包括直接使用价值,即农地经济生产功能所具有的价值。荒地荒山等非家庭承包经营权项下的农用地,其社会保障性与社会稳定性功能较弱或几乎没有这两类功能,只要其不改变土地的农林牧渔性质,其生态功能和其他功能就不会消失,这类农地流转价格的确定,就可以按照其农地经济生产功能所对应的质量价值计算。家庭承包经营性质的农地由于具有鲜明的社会保障功能和粮食等食品生产的社会稳定功能,因而这类农地流转价值的计算就要根据流转农地的实际用途来匡算,流入农地用于粮食等食品生产的,其流转价值应该包含农地的质量价值和社会保障价值,流入农地用于非食品生产的,则还应包含社会稳定价值。农地入股企业经营,由于农地的流转周期比较长,经营者一般利用农地生产经营附加值较高的经济作物或中草药等特种植物,农户长时间脱离农地经营权,无法直接耕种农地获取基本生活来源,这种情形下的农地流转价值一般应包含质量价值、社会保障价值、社会稳定价值和部分其他价值。这里的其他价值包括规模效益价值、生态价值和发展价值,因为农地用来种植桑树、果茶、多年生中草药等特种作物时,会改变原有农地的墒情,使农地改变原有生态结构,一旦农户回转农地用于通常粮食类农作物生产,就需要花费更多的成本去恢复农地的墒情。同时,随着社会经济的发展,农地的稀缺性必然使农地的价值不断增长,经济发展所带来农地价值的增长,也应该计算在农地入股流转的价值之内。
  入股农地的价值构成决定了入股农地流转模式的农地价格,必然要高于农地租赁等短期农地流转的价格。但是,入股型农地流转可以使入股企业获得稳定的农地资源,有利于企业的管理与经营投入(学者的研究表明:长期而稳定的农地经营权对土地的投入具有正向激励的功能),也有利于规模经济的发挥,从而使企业对农地获得更多发展价值。这是租赁型农地流转所不能相比的。
  目前市场上农地流转的价值往往只是直接使用价值(质量价值),而很少甚至没有反映其他几种价值。这对享有土地承包经营权的农户和享有土地所有权的村集体是不公平的,也有悖代际公平。
  二、农地入股流转的实质是农地产权的重新配置
  农地流转包含了农地多种价值的流转,在法律上何种权利能够囊括这些权利?何种权利具有开放性与发展性?债权只具有本金与利息价值(即经济价值),而没有与时俱进的发展价值。所有权与物权具有开放性,既有经济价值,也有发展价值和其他价值。土地物权则具有全方位的质量价值、社会保障价值、社会稳定价值、生态价值、规模效益价值和发展价值等诸多价值。目前我国的农村土地所有权名义上归乡村集体所有,农用土地的实际占有权、使用权和收益权归农地承包经营权人享有,家庭土地承包经营权是物权性质的权利已经被《物权法》等基本法所确认,学术界对此也无异议。从《农村土地承包法》与《农村土地承包经营权流转管理办法》对农户特别保护规定来看,农地流转的收入应该归享有土地承包经营权的农户所有,但是这里所指的农地流转收入应该指农地的质量价值、社会保障价值和部分发展价值。农地的社会稳定价值、生态价值、规模效益价值和大部分发展价值等诸多价值的流转收入从权源上看应该归农地所有权人所有,但是我国的农地带有较强的国家管理性,这些价值反映的是一种社会公共利益,社会公共利益本身就是不特定的多数人利益,多数人既可以是农地所有者属地下的现代人与下代人的总和,也可以是农地所在经济区(国家规划区)或者整个中华民族现代人与下代人的共同利益。所以,农地所包含的这类价值的流转收益应该归属集体与国家所有。当今社会最能代表和最有义务代表社会公共利益的主体只能是国家,国家是社会公共利益的全能代表,其他各种社会组织、国际组织只能部分地或局部领域内代表社会公共利益。这表明,农地入股流转不是农民个体的私事,而是乡村集体福利,涉及社会稳定、国计民生和国民经济长远发展的大事。农地入股是农民、集体和国家及入股企业之间对农地所隐含的诸多价值形态的分配问题,这种分配必然涉及到诸多法律权利的配置问题,甚至法律权利的创造性运用问题。   从农地产权的角度来看,有学者认为我国农地只设有所有权、承包权、经营使用权、收益权和有限处置权。在农地产权结构中,所有权处于支配地位,其他权利均由所有权派生,这些派生权既可以与所有权融于一身,又可以相对独立地存在于产权结构中。这是学者从纯私法的角度对农地产权的构成分析。但是,如果镶进国家对农地的管理这一社会法因素,那么农地的产权构造还应该包含农民社会保障权、生态权和因粮食安全引发的社会稳定权和农地发展权。因此,农地流转实际上是农地产权构造中某一权利或权利束的流转,农地流转实质是农地产权在利益相关者之间的重新配置。农地人股流转不是单纯的农地经营使用权流转。
  农地入股到底是农地产权中的哪些权利或权利束入股,要看农地入股时的作价来衡量。入股企业则根据入股农地的入股价值构成的不同来承担不同的义务,并向入股农民支付不同的入股对价,如果入股企业没有向农民支付社会保障价值,企业就应为农地入股农民办理各种社会保险或招聘其为企业员工。如果企业支付了社会保障价值,那么这部分价值应纳入农民社会保障基金,由管理该基金的主管部门为入股农民办理基本的社会保险。没有支付社会稳定价值与生态价值的企业就不得改变农地粮油食品种植项目,没有支付发展价值的企业则不享有农地的升值。
  三、农地入股的法律性质是一种受国家监管的经济调制行为
  农地入股流转主要存在物权流转说与债权流转说两种观点,物权流转说存在农民失地的风险,跟国家的三农产业政策相冲突,但是有利于维护入股企业与企业债权人的利益,也有利于企业利用农地抵押贷款,充分发挥农地的价值。这是一种典型的以牺牲弱势群体的公平来换取市场效率的商法操作思路。债权流转说与国家保障农民权益、防治农民失地的政策与法律制度相融合,但在出资农地的安全性,农地承包经营权抵押价值的充分发挥等方面存在不足。这是一种惠及弱势群体的公平而又兼顾市场效率的经济法操作模式。尽管我国立法采用的是债权流转说,但这两种观点长期争鸣,谁也无法充分地说服对方。从入股农地的价值流转来看,入股农民显然需要保留土地承包经营权这一物权性权利,才能保障农民有权利享有农地后续发展权,才能享有因为农地转变为非农用地时的农地转用价值进行补偿。如果坚持物权流转说,农地的转用价值就会因为人股企业享有物权而获取,导致入股农民失去获取农地转用价值的法律权利依据。尽管入股农民对企业享有股权,但股权对于企业法人的财产权来说是第二性的。只有当企业分红或派发股息时,农民才能对农地的转用价值得到分配,而且这种分配是对所有股东一起分配,这对非农地入股的股东来说,客观上得到了额外的财富增值,导致了新的不平等,对入股农民是不公平的。这种不公平对入股农民造成了反向激励,对非农地股东形成正向激励,必然降低农民的农地入股意愿,刺激现金股东的入股积极性,有货币资本搭乘农地资本的便车之嫌,这与和谐社会的音符相矛盾。
  对流转周期比较长的农地入股流转,其流转价值的归属应该是拥有农地承包经营权的农户、拥有农地所有权的乡村集体和拥有社会公共事务管理权的国家。农地入股的价值只能是农地所包含的质量价值、社会保障价值、社会稳定价值和部分其他价值(主要是农地发展价值)折合成的价值总和所形成的权利束入股。这些权利束包括所有权、农地承包经营权、经营使用权、收益权、有限处置权、农民社会保障权、生态权、社会稳定权、农地发展权等,农地所有权和农地承包经营权这两个物权性权利入股是与我国当前的法律相悖的,收益权和有限处置权既可以附着在其他权利上一起行使,也可以单独行使,附着在农地所有权、农地承包经营权和经营使用权上才能发挥出更大的效用,农民社会保障权、生态权、社会稳定权、农地发展权实际上是法律设定在农地的负担或义务,农地流转实际上是农地上的权利与义务的一并流转。不管是权利还是义务均可以通过评估而转化为金钱价值,量化为一种债,从这个角度看债权流转说似乎抽象地概括出农地流转的性质,但实际上这种债的外观表象掩盖了债背后的众多农地权利与义务的配置。农地流转实质上是农地产权的一种重新配置,其性质上应该是经济法权利与经济法义务的流转,是一种受国家监管的经济调制行为。解决困扰农地流转的众多问题,不应该仅仅从民商法去寻找对策,而应该从经济法的范畴中去探寻。
  四、农地入股产权配置所引发的企业内部治理问题
  农地入股是农民、集体和国家及入股企业之间对农地所隐含的诸多价值形态的分配问题,实际上是农地产权的配置问题。因此,农地入股企业的内部治理问题实际上就是农民、集体和国家及入股企业之间的权利义务配置问题,表现在入股企业的股东会决议在涉及到农地经营权的变动等关系到农村集体利益时必然要体现农村集体的意志,在涉及到农地的社会稳定价值、生态价值和发展价值的变动时应受到国家的规制。在农地入股问题上国家是一个抽象意义上的主体,国家不可能在农地入股企业中派出自己的代言人,国家代言人必然落到村集体身上,因而这类企业的组织机构中必须有农地所在地村集体的代表参加,他代表着国家与村集体的利益,对入股企业危及农地的社会公益问题进行监督。为了尊重企业的经营自主权,村集体与国家派出的代表人最好是担任入股企业的监事或其他监督类机构的人员,他们对本村集体和国家负责,国家的农业行政主管部门应制定详细的监管细则,指导村集体代表在入股企业中的工作。这类监督人员有权对企业损害农地社会公共利益的行为提出纠正意见,对于管理层拒不改正的可以向农业行政主管部门举报,并有权向法院提起公益诉讼。该类人员有权列席企业的董事会或理事会会议,有权参加股东会议,并就涉及农地保护等社会公共利益的问题发表意见。对企业通过的经营决策,如有涉及农地社会稳定功能与生态功能和其他有关农地社会公共利益功能变动的情形,有权发表自己的意见,并向有关主管部门汇报。
  五、企业终止时农地回归农民所引发的农地产权回归
  农地入股只是农地相关价值所形成的债权入股,土地承包经营权仍然保留在农户手里。根据物权的回复性原理,当设定在物权上的债权负担得到清偿,或有期限性的债权到期时,或满足农地人股协议约定的取回农地的条件时,农民有权将入股的农地取回。当入股企业约定的经营期限到期时,入股农民是否有权直接取回农地?如果所有股东均拥有平等的农地股权,则平等地取回入股农地是可行的。当存在资金股东和农地股东时,就存在农地取回是否公平的问题。《农民专业合作社法》规定社员入股自愿、退股自由,企业终止与社会退社时应该将农地交还农民,但是没有规定农民取回农地的对价,这对现金或非农地实物入股的合作社成员来说是有不公平之嫌,因为人股企业终止的情形有多种。只有人股协议约定的经营期限届满时,入股农地的经营使用权期限才告完结。企业在经营期限未到期或入股协议约定的农地经营期限未届满前终止的,入股农地尚余有归企业享有的经营使用权价值,这是农民不支付对价直接取回农地就显得不公平。在农地入股公司的场合农民取回农地的情形更复杂:入股时,没有支付发展价值的企业不享有农地的升值,企业终止或农民退出合作社取回农地时不得要求农民按市场价支付取回对价,只能按照农地入股时所支付的质量价值按入股年限逐年摊销所剩的年限价值计算取回对价。入股时支付了农地发展价值的企业享有农地的升值,这时土地股股东或社员应该按照市场价取回农地。土地的规模效益价值一般是农地入股形成规模经营后形成的价值,这种价值通常由企业享有,企业解散时,企业经管的农地因入股农民的取回而丧失规模效益价值,农民取回农地时不需要支付规模效益价值。
  农民取回农地时是否需要支付社会保障价值?该价值是附着在农地上的负担或义务,农地入股时企业之所以为入股农地社会保障价值,是为了获得农民入股的支持,解除农民生活无保障的部分后顾之忧,在建立了失地农民社会保障基金的地方,农地的社会保障价值显然是进入了该基金,这时农民就无须支付该价值。如果农地入股时企业为农民办理了各种社会保险的,那么农民取回农地时应支付按农地剩余年限折算的社会保险费用。社会稳定价值与生态价值是一种社会公共利益价值,该种价值一般由国家管理,一旦交纳到各种社会公益基金之中,在企业解散时再要求按年限折算退回便有损害社会公益之嫌,我们认为这部分价值可以看成是企业应尽的社会责任,企业在经营期限未届满而终止的,农民取回农地,也不应该补偿该部分价值。农民依上面的规定支付相关价值后取回农地的,农地入股时流转出去的农地权利束又回归农民,农民对农地又享有完整的土地承包经营权。可见,《农村土地承包经营权流转管理办法》第十六条指出:“承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的,承包方与发包方的承包关系不变,双方享有的权利和承担的义务不变”。这一规定是可行的,是有土地产权理论支持的正确立法。
  六、结语
  农地入股物权流转说与债权流转说均未能正确反映农地入股的法律性质,农地入股的实质是农地产权的重新配置,是农地产权中的某种权利或权利束入股,入股企业按照取得的不同权利束来支付入股对价,该对价包括农地人股的股权、农民获得的社会保障或企业向社会保障基金交纳的基金款等,其本质是经济法权利与经济法义务的流转。农地入股是国家、村集体、农民和企业共同参与的综合性经济活动,是国家为规范农业经济的发展,从社会整体利益最大化的宗旨出发,协调利益相关者对入股农地的利益,其性质应该是一种受国家监管的经济调制行为。入股企业终止时,入股农民可支付相应的成本依法取回农地,最终使入股企业的农地权利束回归,农地产权得以完整。
  [责任编辑:陈瑾]
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