城市基础设施投融资体制改革的国际经验及对我国的启示

来源:用户上传      作者: 王秀云

　　20世纪70年代末80年代初，迅速发展的国家经济和不断加快的城市化趋势，使城市基础设施功能落后和供给不足的问题日益突出，加大对城市基础设施投资建设的力度，已成为各国政府必须面临的问题，但面对城市基础设施快速增长的需求，各国政府普遍认识到：它们既没有充足的资金，也没有足够的管理能力来满足这种增长要求，因此，从20世纪80年代开始，不论是发达国家还是发展中国家都开始探索城市基础设施的改革之路，探索更加科学有效的城市基础设施投融资体制。
　　
　　一、国外城市基础设施融资体制改革的历程与实践
　　
　　20世纪70年代以来，西方各国开始对基础设施领域进行大刀阔斧的改革，采取了一系列新举措。回顾国外城市基础设施投融资体制改革的历程大致可以分为以下几个阶段：
　　（一）国有化阶段
　　在20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，都侧重于对城市基础设施实行国有化管理，因此，国有的公共企业在国民经济中占有重要地位并在这一时期比例有所上升。据统计，英国国有企业在国民经济中的比重上升到20％。法国国有企业从战前的11家猛增到 103家。奥地利公共企业占冶金部门产量的98％，10家国有企业占全国最大100家工业企业销售额的42％。西班牙的公共企业占全国造船业的80％，交通和通信业的59％。希腊电力工业、铁路运输和邮电部门几乎全部由公共企业经营。荷兰、瑞典、日本、美国虽然程度不同，但也存在类似情形。从构成看，公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域，除钢铁产业外，这些大多属于基础设施和公用事业。下表表明了西欧国家各部门的国有化程度。（见81页图）
　　到20世纪70年代末，西方国家的国有化达到最高峰。据统计，在70年代全球国有化高峰时期，发达国家国有企业产值占国内生产总值的比重平均在10％左右，国有企业投资占全国总投资的比重平均为20％。如法国、英国、意大利、原联邦德国、美国和日本国有企业产值占国内生产总值的比重分别是15％,14％,18％,12％,1％,0.1％；国有企业投资额占全国投资的比重，法国是33.5％，英国是30％，意大利是28％，原联邦德国是22.7％，日本是24.1％，美国是18.4％。
　　（二）私有化改革阶段
　　20世纪70年代末80年代初，各国逐渐发现，政府投资建设并运营管理城市基础设施存在许多问题，如投资浪费、效率低下、服务质量差等等。为了解决这些问题，许多国家开始筹划在基础设施领域进行改革，改革的一项重要措施就是在基础设施、公共企业方面推行私有化，让私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业，或把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司。
　　私有化改革最早是从英国开始的，1979年，撤切尔夫人上台后，英国开始推行私有化政策。起初，只是出售诸如英国宇航公司、英国联合港口公司、国际航空无线电公司等少数公司的股票。 1984年后，私有化范围进一步扩大，涉及的部门和行业越来越多，私有化收入也急剧增加。从1984年电信公司私有化到80年代末这一时期，英国政府共得到370亿英镑的收益。 80年代私有化主要集中在航空、电信、能源、电力、供水、天然气等自然垄断企业。90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门，同时，公共住房，甚至部分卫生、教育部门也开始了私有化的进程。私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时又减少了支出，长期困扰英国政府的财政问题大大缓解，英国经济从此开始走向复苏和稳定发展的新时期。
　　
　　美国的私有化始于1981年，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货运公司， 1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地。1986年，里根政府在1987年财政预算草案中，提出了出售包括海军石油储备区、全国铁路客运系统电力销售机构等在内的12项民营计划。1988-1992年，出售联邦资产及减少补助金额共达24亿美元。这样不仅大大地减少了政府工作人员的数量及财政预算，而且每年可增加50亿美元的财政收入。
　　法国政府也进行了大规模的私有化。1986年3月，希拉克政府上台之后，制定了有关国有企业私有化的法规，按照法律规定，将65家企业和银行以及一家电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。 1993年、1994年、1995年私有化收人分别达到7l亿美元、128亿美元、57亿美元。
　　日本政府从20世纪80年代开始私有化改革。1985年政府国营的电信电话公社和专卖公社实现了私有化，1987年和1988年，国营铁路、日本航空和冲绳电力等也完全实现了私有化。
　　联邦德国70年代前期就开始对地方煤炭、水电、天然气、短途交通、屠宰场、城市垃圾清运等实行民营化。联邦德国与民主德国统一后，民营化进一步深入。由于国家控股企业80年代大部分已被私有化，90年代德国政府的私有化措施主要是针对公益事业，1994年公益企业占私有化份额的60％。德国电信公司从官转民、股份制、股票上市历经9年，1995年汉莎航空股份公司的私有化等，都是突出的例子。政府尤其重视东部地区的私有化进程。通过对东部地区大型国有企业实行拆散出售的办法，使其私有化的进程大大加快。
　　其他西方国家如奥地利、荷兰、西班牙、意大利等，也相继开展了私有化改革。
　　基础设施私有化的效率是明显的。首先，私有化提高了公用事业自身的效率。由于私有企业产权明确，风险自担，因而有很强的财务约束。在市场竞争的压力下，企业努力降低成本，保证质量，以保持或扩大自己的市场份额。英国的供气业在私有化前(1977-1982)，每年的效率收益为3%，私有化后(1987－1992)，这一指标达到6%；供电业私有化前(1971－1990)，效率收益为2.6% ，私有化后(1991－1993)为3.1%。其次，基础设施私有化降低了基础设施的生产和经营费用，提高了服务质量，从而降低了其他经济部门单位产量的基础设施投入成本，提高了生产要素的生产力，使整体经济受益。例如，供水、供电业效率的提高保证了用水、用电企事业的正常连续发展，避免了因缺水、断电而造成的产量损失；交通运输、通讯服务效率、质量的提高大大方便了交易，节省了交易费用。根据一项对阿根廷公用事业(电、气、水、通讯服务)私有化效益的评估报告，公用事业的私人经营产生的外溢效益占阿根廷GDP的0.9%(大约23亿美元)，占家庭公用事业总消费的41%。
　　正是由于私有化在效率方面的巨大潜力，各国政府才开始进行不同程度的基础设施私有化改革。在过去的十年里，传统上由政府垄断经营的公用事业如航空、电讯、电力在所有权、结构和经营方面都经历了重大变化。自1988－1992年间，发展中国家从国有公用事业私有化中得到的利益大约为616亿美元。拉丁美洲已全面推行基础设施私有化，重点在通讯领域。一些亚洲国家如马来西亚、韩国则实行部分私有化。
　　（三）市场化改革阶段
　　城市基础设施投融资市场化，概括地讲就是要打破垄断，引进竞争，通过培育市场经营主体，将原来依靠行政方式组织建设和经营的城市基础设施项目，交由市场主体按市场化方式组织。在投融资、建设、运营各个环节中引人竞争机制，通过创新机制和加快政府职能转变，实现投资运营主体多元化，达到减少财政负担、借助社会力量发展城市基础设施的目的。

　　这种以市场为基础的城市基础设施改革趋势始于80年代中后期，由于财政资金的有限以及国有企业在提供公共物品和服务方面的低效，越来越多的政府开始转向私营部门寻找新的资金支持，并依靠私营企业提供公共物品。在90年代，吸引私人投资和依靠私营企业提供公共物品并减少对这些行业的政府管制几乎在所有国家得到推行。
　　西方国家在城市基础设施市场化改革的具体实践中采取了一系列的新举措，向合同出租、公私合作、用者付费制等等。下面简要介绍这几种具体实践形式。
　　1．合同出租。合同出租是指政府在不扩大规模、不增加公共财政支出的情况下，通过合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共产品的生产提供权转让给私营公司、非营利组织等机构，这些组织和机构必须在合同规定的框架内行使权利和履行义务。这种方式主要是为了通过市场机制的作用，打破公共服务中的垄断状况，改善公共服务的质量和效率，增强政府能力。
　　合同出租在英、美等国公共服务中相当普遍。70年代末，保守党执政以来，英国从基层政府开始已小规模展开了合同出租。1980年，保守党政府通过的《地方政府计划和土地法案》要求地方政府和社会组织以竞争的方式获得房屋和道路修建的权利。90年代初，地方政府已经将相当部分的修建工作转移给私人部门。医疗保险、公共交通、通迅服务等领域也进行类似的改革。 1988年通过的《地方政府法案》又扩大了合同和服务竞争的程序，规定地方政府如在与私人竞争中赢得了对公共服务的提供权，则必须进行内部预算，达到中央政府设置的公共服务的标准和目标。目前，英国的公共服务行业，如环境、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同基础上的，甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域中合同也占有一定的份额。
　　美国各级政府也大力推行公共服务的合同出租。1992年，美国联邦政府花费了2100亿美元购买承包商的合同服务，占财政开支的16。据1996年的资料，美国地方政府(特别是市政府)把能够承包出去的100多种公共服务全部进行合同出租，可见其推行合同出租的力度。目前，能源生产、环境保护、工作培训、救援服务、消防、运输服务、公共工程、医疗保健等公共事业领域都广泛推行合同出租。
　　2．公私合作。公私合作是指政府以特许或其它的方式吸引中标的私营部门直接参与基础建设或提供某项服务。在政府的规制下，私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报。公私合作，既借社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示真实需求，从而可实现一箭双雕的目的。此外，建立政府部门与私营企业的伙伴关系。还可以发挥公私两种部门在管理、技术、资金等方面的优势，在各自目标中寻找共识彼此合作，从而更好地满足社会对公共物品及服务的要求。以美国为例，自1992年以后，各州加速公路民营化进程，政府吸引私营部门参与公路基础设施建设的案例开始增多。
　　3. 用者付费制。用者付费的含义是：“家庭、企业和其它私营部门在实际消费政府提供的服务和设施时，向政府部门交纳费用……关键的要素是付费取决于实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。”此外，还可以最大限度地动员和组织社区的家庭和自愿者组织，在政府的计划、指导和监督下，让他们自己服务于自己。同时，政府机构给予相应的支持、培训和各种资源。目前，西方国家大多存在着用者付费制度。美国各级政府都存在着用者付费制度，但地方政府用者付费制度比较普遍。一般而言，地方政府的用者付费占其预算来源的25％。用者付费制运用的范围是：垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园等公用事业。
　　西方国家的实践表明，公共服务中引入竞争机制不仅是可能的，而且是卓有成效的。公共服务市场化给了社会公众以自由选择服务机构的市场权力，对公共机构形成一种外在的竞争压力，这必然迫使公共服务机构竭力改善服务质量，提高效率，以吸引更多的“顾客”。
　　
　　二、国外城市基础设施投融资体制改革对我国的启示
　　
　　从以上国外的经验可以看出，各个国家、各个城市在不同时期的改革措施不同，做法各异，这为我国基础设施投融资体制改革提供了有益的借鉴。我们应有针对性地借鉴国外这些先进的经验，进一步深化我国的投融资体制改革，拓宽基础设施投融资渠道，提高投融资效率。纵观国外城市基础设施投融资体制的改革和实践，为我国带来如下启示：
　　1．政府要准确定位，建立和完善基础设施投融资宏观调控体系
　　城市基础设施是国民经济和社会发展的组成部分，地位重要，作用显著。城市政府作为城市基础设施建设的投资主体，应体现政府的主导地位和引导作用。各国的实践证明，政府在基础设施投融资中的主要职责在于做好宏观调控，通过市场机制引导基础设施的投融资，而不是行政主导投融资。同时，为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境，吸引更多的国内外资本参与基础设施领域。例如，应该出台具体政策规定基础设施引入民间资本的方式、条件和特许权优惠、财政适当补贴等，这对于吸引多元化的投融资主体进入基础设施领域都有着很好的促进作用。
　　2．改革经营方式和组织形式，实行多种所有制共同参与的投融资体制
　　借鉴国外城市基础设施建设和管理的经验，大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式，实行以公有制为主体、多种所有制参与城市基础设施建设投融资体制。以资本市场和市场运行作为最主要的融资渠道和投资准则，本着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业(国有、私营)和社会资金(包括民间资金)参与城市基础设施建设。
　　3．加强法制建设，依法调整参与各方经济利益关系
　　市场经济是法制经济。在市场经济条件下，城市基础设施建设和管理体制、投融资体制、资金来源、城市维护建设税、市政公用事业价格和收费的原则等，应纳人法制化轨道，依靠法律调整其经济活动的关系，促进城市基础设施建设稳定发展。
　　综上所述，城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势，良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提。市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求，城市基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进行。城市基础设施的投融资建设和运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理。完全靠政府管制不行，完全靠市场机制也不行。
　　（作者单位：中国社科院金融研究所博士后流动站）

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