“新土改”成都实践
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作者: 北京大学国家发展研究院综合课题组
2007年6月，经国家发改委批准，成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。
两年后的2009年5月，国务院批复了《成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，明确要求：国务院有关部门要按照职责分工，积极支持在成都市开展有关专项改革，先行试验一些重大的改革开放措施，特别是拟推出的与统筹城乡发展主题相关的改革事项，要优先放在成都市等改革试验区先行先试。
三年以来，成都市先行先试的城乡统筹改革经验，在全国范围得到高度关注，引发中央和地方政府有关部门、媒体、政策和学术研究机构以及公众从不同角度的观察、思考和讨论。
在总结成都经验的时候，以什么样的方法论来看待成都的改革经验，具有特别的意义。正确的方法论原则，有助于全面认识并恰当总结成都经验，同时加深对城乡统筹改革规律的认识。
改革纲领：“还权赋能”
这场改革的出发点，是切实保障城市化加速的农业基础、耕地资源和农户权益，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权
2003年，在借鉴上海、江苏等东部省市经验的基础上，成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路。这就是，在贯彻国家宏观政策和发挥市场机制作用的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。
经过几年实践，在大量调查研究的基础上，成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，决定启动农村地区新一轮的产权改革。
这场改革的出发点，是厘清城市化加速的边界条件，也就是切实保障城市化加速的农业基础、耕地资源和农户权益，并以此为前提，确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。
参照城镇居民在市场经济框架下已获得的合法转让权，成都明确新一轮农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权以更为全面和多样的内涵。
耕保基金
它改变了过去要求农民为全局利益承担耕地保护义务，却不对他们减少当下收入的机会提供任何补偿的做法
现行土地用途管制面临的一个挑战，是相对于城镇建设用地市价的急剧上升，耕地带给农民的收益比较微薄。可是，如果听任工业化、城市化大量占用耕地，又可能对长远的资源布局造成无可挽回的负面影响。
为了保障城乡一体化的顺利进行，成都率先于全国建立由市县财力支持的耕地保护基金(下称耕保基金)制度，动员农民保护耕地，为城市化和农村资源的大规模流转，设立一道保护耕地的“防火墙”。
2008年1月，成都市出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，决定设立耕保基金，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。
耕保基金由市、县两级按 50%比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农户的养老。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市县两级财政兜底。
耕保金的发放，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准进行，实行分类保护与补贴。
这种“城市反哺农村”的分享机制，实现了城市土地收益在城乡和不同区(市)县间的统筹使用。成都的实践表明，耕保基金不但保护了耕地，还开启了建立农村社保体系的大门。以财政性的耕保基金为依托，为农民购买养老保险，实际上就是为农村社会保障体系缴入第一笔“保费”。持续下去，必将产生深远的影响。
全面确权
成都摸索出一套切实可行的农村产权确立程序。其中最为重要的，就是找到村民自治的具体形式
在历史形成的现实条件下，全面的农村确权究竟如何推进?
出一套切实可行的农村产权确立程序，其中最为重要的，就是找到村民自治的具体形式。
由村民推选出来的、担任过公共管理事务的新老村组干部以及具有公信力的村民，组成“村庄议事会”，对确权过程中的入户财产调查和实测结果进行评议，对存在异议纷争的疑难案例进行甄别。议事会的评议结果作为确权的预案公示，与各相关方反复沟通，直到为各方确认并接受后，才向县级人民政府上报。
这样，农村确权就从一个比较抽象的政策目标，发展为在村庄一级，由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等一系列环节组成的可操作的工作程序。
在这一过程中，农户自己作主，参与公共管理，实践了村庄民主。由村民自主协商解决确权中遇到的历史难题，也减少了矛盾和冲突，营造了公平、公正的确权环境。
可以说，确权为构建新的村庄治理结构创造了条件。
“确实权”
确实权才能为农户之间的止纷定争和农村资源的便捷流转，提供可靠的产权保障
作为先行先试的试验区，成都市新一轮的农村产权制度改革并没有现成的经验可循，只能在尊重基层实践经验的前提下大胆探索。其中，与预想的确权模式和工作进度差距较大的，是农村承包地方面的确权。
这里遇到的一个突出矛盾，是怎样处理随人口变动而调整土地承包关系的压力。
如果不理会农户之间调地的压力，直接以土地台账面积为基础确权颁证，就不能厘清农户之间的实际利益纠葛;若以政府权威颁发产权证明，做不到“产权凭证与实际权利状况相符”，就不能为农户之间的止纷定争和农村资源的便捷流转，提供可靠的产权保障。
如果要“确实权”，即以实测面积为基础，做到承包土地的“地、账、证、合同与耕保基金发放面积”的“五个一致”，那就必须深入到农户一级，全面实测承包地面积，系统厘清农户之间的人口土地关系。
一些基层(如大邑县兰田十一社)率先尝试“确实权”。 那里的做法是，实地测量村组范围内承包地的每一地块，分别按现代测量的规范记录到每个农户名下，并经由村庄评议机制，对农户之间自第二轮承包以来发生的人口和土地的变化进行一次性的调整，从而做到所颁发的农地承包经营权证，与实际的耕地面积、地块、位置、承包合同以及耕保责任，完全一致。
为了不增加农民确权的财务负担，市县两级财政追加了农村产改确权的投入，承担了总数超过1亿元，包括地籍测量、权属调查和证书工本费在内的全部确权颁证工作经费。
全面而切实的确权，为真正稳定农村经济关系创造了条件。目前，双流县瓦窑村还按照十七届三中全会决议，把“长久不变”作为农村土地承包的期限写进了全村农户的土地承包权证。
在基本完成农村产改确权之后，成都就把改革的重心，转向了探索集体耕地、林地与集体经营性建设用地使用权的流转机制上。
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