公共文化服务链与杭州市公共文化服务体系重构
作者 :  朱旭光

  摘要:随着杭州市经济社会发展水平的提升,公共文化服务建设滞后问题日益突出。本文通过对抗州市公共文化服务体系建设中存在问题的系统分析,提出运用新公共管理主义对公共文化服务理念进行再造。基于公共文化服务链对机制进行重构。
  关键词:公共文化服务体系 公共文化服务链 机制重构
  
  一、杭州市公共文化服务体系建设中的问题
  
  近年来,随着人们生活水平的提高,公众的精神文化需求迅速膨胀,日益要求政府提供优质的公共文化服务。但与杭州市人均GDP已经突破1万美元的经济发展水平相比,公共文化建设明显滞后于经济建设,形成一定的历史“欠债”。这种不平衡具体表现为:
  (一)公共文化供给与需求的不对称性
  主要表现为公共文化服务数量的“供不应求”和类别的“供不适求”。一方面,公共文化服务投入总量不足导致“供不应求”。各级政府在公共文化服务投入上没有和地方经济、财政收入状况实现同步增长。存在文化投入占比低、资金缺口大的缺陷。多数群体的公共文化服务水平还处于低水平保障阶段,尤其是进城务工者、留守儿童、老年人和偏远地区农民等特殊群体所享受的公共文化服务极为缺乏。他们“看书难、看戏难、看电影难”的问题客观存在,甚至未能按照“文化低保"32程的要求,享受由公共文化服务体系提供的基本文化权益。另一方面,基层公共文化供给中存在“供不适求”的问题。在政府斥巨资开展的“送电影下乡”中,存在“三多三少”现象:老片多、新片少;城市题材电影多、农村题材电影少;娱乐片多、对农民的适用性少。因而没有满足农民的有效文化需求。杭州市委宣传部2008年3月的调查显示,社会公众最想参与的文化生活中,“参与大众文化活动”的比例高达39.39%,高于现实享受情况23.66个百分点:最想“参观展览”的比例达到23.3%,高于现实享受情况17.52个百分点:最想“观看表演”的比例达到20.56%,高于现实享受情况13.47个百分点。
  (二)公共文化产品形式与内容的不适配性
  一是公共文化产品形式不丰富。“独乐乐”的多、“众乐乐”的少。从表面上看,公共文化服务的形式日趋丰富,但公众能够真正享有的公共文化途径仍然比较单一。如调查所示,以“看电视”与“读书看报”等“独乐乐”为主的传统文化服务方式仍然是杭州公众享受公共文化服务的主要方式,而“上网”等现代文化生活虽然正在迅速崛起。但尚未占据主流,尤其是对于临安、桐庐等郊区农村而言,上网费用仍然是一种奢侈的文化消费。而参加大众文化活动、观看表演、参观展览等文化含量相对较高的“众乐乐”文化消费方式更是几乎没有。这种现象在农村地区显得尤为突出,在一些文化基础设施欠缺的农村。甚至连上网、读书看报的机会都没有,农民精神生活匮乏,打麻将、玩扑克等赌博现象呈蔓延态势,由此衍生了打架、滋事、盗窃、过度消费等不良现象。二是公共文化产品内容脱离现实需求,存在“脱离基层、脱离群众、脱离实际”的倾向。基层民众的公共文化服务需求不应一味追求形式上的更多更丰富,而应注重从内容上做到“贴近基层、贴近群众、贴近生活”。供给一些基层民众“看得懂、买得起、用得上”的公共文化产品。但从现实来看,目前对基层文化供给主要采取行政主导模式,采取一厢情愿的“送文化”较多,基层民众对所供给的公共文化没有话语权,一些优秀的文化产品,基层民众享受不到、享受不起、享受不好,因而无法满足他们的有效文化需求。
  (三)公共文化服务供给机制的不健全性
  主要包括:一是经费投入机制不健全。各级政府是公共文化服务的责任主体,对公共文化服务负有保障责任。但一方面由于各级财政负担机制尚未形成,公共财政支持没有制度化、经常化:另一方面由于多元投资格局尚未形成,目前杭州的公共文化服务投入缺乏有效稳定的经费投入机制保障。一些地方的财政投入只能保证文化部门基本的人头经费,业务经费和文化设施建设经费严重不足。从经费投向来看,公共文化事业专项经费主要用在文化设施建设上,用于公共文化产品生产、人才的培养、市场的培育等经常性的经费投入很少。从经费投入的时间序列来看,每年的投入具有很大的不确定性和随意性,不少区、县(市)存在公共文化事业经费时而增加时而减少、时而增幅很大时而增幅很小的现象,有相当一部分基层乡镇(街道)甚至未将公共文化活动经费纳入本级财政预算。二是产品制造机制不健全。在传统行政思维下,公共文化产品主要采取政府采购、文化下乡的做法,农民能够在逢年过节时看到专门送下乡的戏曲、电影等,但这种“只送不种”的做法一则可能因为农民对文化产品下乡没有选择权而经常出现“供不适求”的情况,更因其非常态和广泛分布性,不能从根本上解决农民公共文化生活贫乏的局面。因此,长效机制在于把“送文化”和“种文化”结合起来,激发农民创造文化的主动性,促进公共文化产品造血机制的形成,实现城乡文化互动。三是人员保障机制不健全。近年来,基层公共文化服务基础设施网络和阵地日趋完善,但由于人员配备不到位,一些高投入的公共文化设施被人为闲置或者利用率不高,文化信息资源共享工程等公共文化服务工程存在“运而不转”的问题,一些基层文化俱乐部或者长期“铁将军把门”,或者变相沦为“赌博场所”和“棋牌俱乐部”,“重建设、轻管理”的问题十分突出。四是人才培养机制不健全。公共文化服务的核心在于由“人”所提供的公共文化产品。但前些年公共文化服务体系建设中存在“重形式、轻内容”、“重场地建设、轻活动组织”的不良倾向,使得一些基层文化俱乐部存在“转而不灵”的问题。这一问题源于基层文化队伍人员缺编、素质低下和专干不专,一方面专门文化工作人员配备不足,乡镇、街道文化站没有专职站长,大多数村文化活动中心(室)的管理人员由村干部兼职,缺编空岗、专干不专的问题还比较普遍。加之基层文化工作者待遇偏低、人心不稳。明显地影响基层公共文化服务的深入开展。另一方面,这支队伍的文化服务能力有待提高。多数基层文化站工作人员人数偏少、年龄偏大、学历偏低、整体素质不高,业务技能不强,“挖掘有余而培育不足”,在从事艺术辅导、文化活动组织等公共文化服务工作时无法胜任的问题也比较普遍。
  (四)公共文化服务供给效果的不彰显性
  近些年各地政府对公共文化服务投入力度不断加大,但绩效尚不够彰显,存在“供不应求、供不适求”、“运而不转、转而不灵”、“公共文化产品脱离基层、脱离群众、脱离实际”等问题。分析原因。主要有三:一是经营理念不先进。一方面,一些地方党委、政府和职能部门对公共文化服务所能起到的“文化为民、文化惠民、文化安民”的重要性认识不到位,认为这是不能立竿见影产生经济效益的工作,甚至认为这是“只花钱不产生收益”的工作,所以往往把公共文化服务体系的建设视为上级政府指派的硬性任务,贯彻落实的主动性不高,存在“说起来重要、做起来次要,忙起来不要”的认识误区:另一方面,错误地把公共文化服务 体系简单的等同于公益性文化事业,认为在市场经济条件下,文化产业发展任务应由企业和市场承担,而计划经济模式应当在文化事业领域中保留下来,公共文化事业仍然应当一如既往地由政府“大包大揽”,全部由政府生产公共文化产品、提供公共文化服务。二是考评机制不科学。当前公共文化服务的考评机制中,更为关注文化设施的建设情况,具有“以物为本”的倾向,简单的把基础设施完备等同于公共文化服务,简单的把文化活动的大场面等同于文化的大发展大繁荣。对公共文化服务状况的评价主要从有哪些领导参加、哪些名演员出场、经费投入多少、规模多大等形式层面的东西来评判公共文化服务的绩效。而没从公共文化服务活动本身的效果来评价,如文化设施在多大程度上能满足民众的需要、文化设施的使用率、多少民众从中受益等指标,并且缺乏行之有效的长效考评机制、反馈监控机制等配套机制。在这样的评价机制下,当前公共文化服务体系建设中“重城市、轻农村,重输送、轻培育,重建设、轻管理”的现象日益突出;公共文化服务产品供给的形式主义作风抬头,集中性的文化送下乡活动“来也匆匆,去也匆匆”的现象更为突出,民众参与公共文化服务以动员性参与为主,主动参与的深度、广度都不够。三是体系考虑不周全。对公共文化服务体系的内在构成认识不到位,多数只是从“提供公共文化产品的服务行为总称”的定性层面来界定公共文化服务体系,并未对公共文化服务体系的完整构成进行揭示,没有理顺供给主体、供给机制、供给客体等要素的内在逻辑联系。
  
  二、基于新公共管理主义的公共文化服务理念再造
  
  新公共管理主义是20世纪70年代起源于英国,并逐步扩展到其他西方国家的公共管理新模式。“新公共管理”是一种强调商业管理、顾客至上和市场竞争的管理改革运动。公共管理学者胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估,以准独立的行政单位为主的分权结构,采用私人部门管理、技术、工具,引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。
  我国公共文化服务在经历政府包办阶段的“政府失灵”和市场主导阶段的“市场失灵”以后,已进入第三个阶段――政府主导、市场运作阶段。该阶段发展公共文化服务体系首先要按照新公共管理主义再造公共文化服务理念。
  (一)实现资金来源多元化
  即确立政府主导、社会参与、市场运作的公共文化服务投入机制和公共文化建设格局,在政府主导力、市场配置力、社会主体力的配合下。充分发挥政府在公共文化设施建设、公共文化队伍培养、文化市场监管、公共文化产品提供、相关政策法规完善等方面的主导作用;同时,改变政府“一包到底”的做法,运用政策引导、以奖代拨、评估定级等方法鼓励社会资本进入,实现资金来源多元化。
  (二)实现公共服务均等化
  即按照统筹城乡、推进协调发展的要求,强化对薄弱地区和弱势群体的扶持,加强统一规划与管理,推动资源共建共享,实现公共服务均等化。
  (三)实现种送文化互动化
  即坚持“种文化”与“送文化”并举,在公共文化产品提供上注重外供与内生相结合,既大力推进文化下乡活动,实施文化“输血”,又着重培育文化产品的内生机制,充分释放蕴藏在广大人民群众中的文化创造能量,提升“造血”功能,推进公共文化产品生产的种送文化互动化,形成全社会共同参与公共文化服务体系建设、全社会共享文化发展成果的生动局面。
  (四)实现运行环节链条化
  即把公共文化的供给与需求、形式与内容、机制与手段、效果与评价等环节,按照公共文化服务链的要求串成一条公共文化服务体系建设的主线,使运行环节链条化。
  
  三、基于公共文化服务链的公共文化服务机制重构
  
  公共文化服务体系是由公共文化服务需求和供给、形式和内容、机制和手段、效果和评价等环节组成的完整系统,需从长效机制建设、阵地建设、文化内容建设、文化队伍建设等方面多管齐下,对公共文化服务进行机制重构。
  公共文化服务链是以现代信息技术为基础。以满足民众公共文化需求最大化为目标,把公共文化服务的各个环节,按照科学的管理方式有机的组织起来,形成完整的公共文化服务网络。
  (一)明确公共文化投入运营机制
  需要不断探索研究新形势下公共文化的投入方式和产出效益。一是改革财政投入方式。以政府为主导,以公共财政投资为主渠道,建立文化建设专项基金,纳入财政预算管理,形成文化投入稳定增长机制。同时。改革投入方式,采用政府招标、集中采购、委托生产、特许经营、以奖代补、项目外包等方式,提高财政资金的使用效益。二是引进市场运营机制。按照合理使用、提高效率的原则,激活社会力量来共同建设公共文化服务体系。打破条块分割,重组公共文化服务机构和服务阵地,理顺管理关系,发挥国有文化资源的最大效能。制定保障公益性文化事业正常运行的政策举措,切实解决公共文化设施“建而不用”的问题,大胆引入市场机制,努力探索公益性文化事业市场化运作的新机制,运用多种投融资工具和财税优惠政策,发挥财政投入的引导作用。吸引社会资本和产业资本进入公共文化服务领域,探索吸引企业冠名、开展民办国助、鼓励社会捐赠等方式,从整体上提高公共文化服务水平。三是深化公益性文化事业单位改革完善用人、分配和社会保障制度。遵循“干部能上能下、人员能进能出”的原则,实行灵活的用人机制,以契约形式明确权利义务关系:改革职称评审制度,打破职称待遇终身制,推进评聘分开:实行岗位管理,完善内部考核:建立灵活多样的分配机制。推进岗位培训工资、协议工资、年薪制等分配方式;健全社会保障制度,畅通退出机制,真正实现上岗靠竞争、晋升靠业绩、收入凭贡献的运行机制。
  (二)创新公共文化服务运行机制
  一是创新投入机制。用政策手段鼓励和吸引多种经济成份投入公共文化,形成多元投入格局。二是创新经营机制。引入竞争机制,对重要公共产品、重大项目和公益性文化活动,实行政府采购、项目贴息、定向资助、贷款贴息、民办国助等制度,积极鼓励行业竞争,形成多种艺术表演经营组织并存的竞争格局。三是创新阵地管理机制。积极探索基层公共文化设施专业化、社会化管理模式。实施公共文化服务的标准化建设,落实人员保障,加强阵地管理。明确服务规范,改革服务方式,提升服务质量。研究制定基层文化阵地管理条例,规范文化阵地的管理与服务,以此来达到以管理促建设,以建设强功能的目的。四是创新绩效评估考核机制。公益性文化事业单位要按照公共管理的思路。引进“私部门”的管理方法,制定年度绩效计划。科学制定绩效评价指标。考核指标确定后,定期对这些公共文化服务单位进行绩效评价。在绩效考评基础上,根据考评结果,对公益性文化事业单位和员工进行奖惩兑现。在绩效管理中,要注重对绩效进行持续性监测、记录与考核,把它作为增强绩效的基本依据,从而实现绩效目标。   (三)完善公共文化服务设施机制
  要科学制定文化设施建设规划,合理布局公共文化设施,加快公共文化设施建设步伐,推进城乡、区域之间的协调发展。一是健全公共文化设施网络。制订全市文化设施建设布局规划,建立重大项目建设储备库,形成市、区、县(市)、街道(乡镇)和社区(村)四级公共文化设施网络。建设一批惠及广大群众的基础性公共文化设施和开放性的特色文化活动阵地,特别是解决欠发达地区“有馆无舍”和“有站无舍”的问题。实现县有文化馆、图书馆、广播电视台。乡镇有综合文化站、广播站,行政村有文化活动室、广播室。要优化公共文化资源配置,形成覆盖城乡、结构合理、功能齐全、实用便捷的公共文化设施网络。二是建设重点公共文化项目。在每年的建设项目中安排一项重点文化项目。把其作为民生工程来切实推进,做到有领导、有部署、有督查、有成果。各区、县(市)要通过新建、改建、扩建等方式加快本地广播电视台、文化馆、图书馆建设,鼓励有条件的地区,因地制宜地建设好综合性文化艺术中心和特色博物馆。三是推进公共文化设施社会共享。要探索文化设施运行管理新机制,各类公共文化设施需进一步明确服务标准。创新服务方式。为城乡居民提供优质高效、普遍均等化的公共文化服务。积极推动机关、学校等机构的内部文化体育设施对外开放,最大程度地满足群众的精神文化需求。
  (四)加强公共文化服务能力体系建设
  提升公共文化服务能力,是加强公共文化服务体系建设的中心内容。一是注重保障群众的基本文化权益,努力实现公共文化资源共建共享。整合“东海文化明珠”工程、图书“一证通”工程等,统筹文化、教育、科技、体育等方面设施的规划建设和综合利用,着力解决基层文化设施分散、重复建设,使用效率不高的问题,使有限的资源得到充分利用。二是积极开展文化下乡活动。根据时代特点和群众精神文化需求的变化,积极探索文化“三下乡”活动的长效机制,通过文化节目群众点播制度,引导政府投入与群众文化需求实现对称。充分发挥流动文化车、文化小分队的作用,采取专项扶持政策,鼓励各级艺术表演团体、群艺馆、文化馆、图书馆、电影公司、新华书店等文化单位送戏、送书、送电影、送文化科技知识到基层,使“三下乡”活动经常化,并努力做到灵活多样、行之有效。三是实施文艺精品创作工程,建立文化发展专项资金。采取贴息、补助、奖励等方式,健全和完善对文艺精品创作、生产、传播过程实行扶持的工作机制和相关申报、考核、奖励办法。进一步提高文艺精品创作的组织化程度。积极引导文艺工作者深入实际、深入生活,多创作反映改革和发展、歌颂新人新事、广大群众喜闻乐见的文艺作品:鼓励广播电视台多创作针对青少年、老年、外来务工者等特殊人群的优秀节目:加大文艺精品的宣传和推介,充分运用集中展演、展览、评比、媒体推介等形式进行文艺精品的展示,利用广场演出、社区文化角等阵地使文艺精品深入农村、社区、校园、企业等,让群众零距离感受精品文化。
  (五)加强公共文化服务队伍的建设
  建设一支政治强、作风实、业务精的公共文化服务队伍,是发展公共文化服务事业的关键。一是加大机构落实力度,加强区、县(市)、街道(乡镇)和社区(村)的文化馆(站)建设,配备好专职文化干部,做到定编定岗定位。原则上每万服务人口配备1名文化干部,每个文化站至少要配备2名专职工作人员。要明确公共图书馆、文化馆(站)公益性事业单位性质,并按相关政策落实好相应的待遇,真正做到机构落实、人员落实、待遇落实。同时,聘请文艺教师、懂文艺的离退休人员、民间文艺骨干等为兼职人员,丰富公共文化服务的活动。解决公共文化服务体系建设中“政府办、群众看”的格局,实现基层公共文化服务体系建设从政府的“一头热”向政府群众“两头热”的转变。二是加大培训力度。要建立文化干部队伍培训机制。以市群艺馆、市图书馆、区、县(市)文化馆(站)等为依托,建立基层群众文化干部和专业人才的培训基地,对现有队伍进行定期全面培训,以提高队伍的服务意识、业务水平和创新工作能力。三是加大人员考核力度。建立公共文化服务队伍目标管理责任制,建立从业人员资格制度、竞争上岗制度、继续教育制度、职称评定制度和考核评价体系。专门设置目标管理责任制考评机构,加强对目标责任制的日常和年终考评。要通过目标责任制的实施,真正做到责任明确、奖惩分明。对长期从事群众文化工作。并在一定领域取得突出成绩的人员给予特殊奖励,营造尊重人才、尊重劳动、拴心留人的良好氛围。四是加大优秀文化人才的扶持和引进,加大“五个一批”等高端人才的培养和引进。实施青年艺术人才培养的“新松计划”,符合条件的纳入优秀人才管理名录。对引进的优秀文化人才,加大在户籍、住房、技术职称评定、家属随迁等方面的政策倾斜。同时。借鉴西湖区以柔性方式引进文化名人、文化创意机构进驻西溪湿地公园的思路,鼓励各地以柔性方式引进一批优秀文化人才。

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