公共管理中政府生态责任分析

来源:用户上传      作者: 朱　晓

　　一、政府生态责任概念界定
　　
　　政府生态责任是指政府在对生态环境的开发、保护以及对损害生态环境行为约束等责任。由于人对自然关系的依赖性以及自然资源对经济发展的作用，人与自然的关系实质上也是人与人之间的利益关系。生态环境及其所有资源都是作为人的生产条件或劳动对象存在着。在工业化社会里，企业的第一要务是追求利润最大化，并且在攫取资源的过程中不可避免地会对生态造成一定的影响和破坏。而政府，特别是发展中国家的政府部门，不可能放弃经济发展一味地追求环境效果，关键在于找到一个平衡点。政府生态责任要解决的问题是生态资源的合理配置及生产生活废弃物的妥善处理。
　　
　　二、生态责任未受重视的原因
　　
　　(一)生态责任中的角色分析
　　如果将整个社会简单划分为企业、公众(主要指居民)和政府三大部分，政府又是由要求自我利益最大化的人组成的，那么，社会可以划分为企业、公众和政府官员三个利益集团。由于公众是分散的，造成的污染一般为家庭生活垃圾，相对于成规模的企业来说，其污染后果是很小的；作为追求利润的企业来说，在缺乏监督的情况下，宁愿以牺牲环境为代价，也绝不会主动增加环保设备投资。工业化生产会不断扩大规模以追求更大的利润，所以会持续地加剧环境污染相对于个人，企业是主要污染源。
　　政府作为社会运行的核心部门，可以利用政策的制定来主导社会潮流，在一定范围内预测企业的污染行为并提前制定出约束方案，在污染事件发生中提供情报和技术服务，在污染发生后行使惩罚权达到震慑目的。政治地位的升迁是官员的共同追求。在片面追求GDP的增长幅度作为衡量官员升迁的主要标准时，增加行政区域内的GDP就成为大多数官员的普遍偏好。在工业化过程中，国内生产总值的增长主要依靠工业企业的发展。所以，在污染和企业发展中，官员一般倾向于支持企业而忽视环境。由于公众对于污染的程度、规模以及后果等信息不详尽，无法有效地履行监督。
　　
　　(二)经济效率目标导向在环境核算中的偏差
　　在现阶段，我国生态环境较为脆弱的地方大多处于经济不发达的中西部，而当地政府的财政预算多是小于政策执行成本，那么，即使中央政策要求加强地方政府生态责任意识，治理和保护生态环境，但在预算不足的条件下，官员会偏好于选择更有利于自己和当地的政策。由于官员的任期与环境收益期并不一致，作为一任政府，为生态治理投入巨额资金，回报却很可能在下一任政府或更久出现。在有限预算前提下，官员治理会选择回收期更短的经济项目。所以用国民生产总值(GNP)或国内生产总值(GDP)作为衡量一个地区发展程度指标与官员的考核指标是有严重缺陷的。
　　
　　(三)第三部门的弱势
　　所谓第三部门是除政府、企业以外，不以赢利为目的的公益组织。在公共管理理论中，第三部门是非常重要的一个参与者。在社会活动的许多领域，第三部门都能发挥与政府相当的管理与监督作用，特别是带有公益性质的民间环保组织在生态公共管理中能发挥积极的作用。据《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》指出，我国民间环保组织主要有四种类型：即由政府部门发起成立、民间自发组成、学生环保社团、港澳台及国际环保民间组织驻大陆机构等。在现有的2768家环保民间组织中，由政府部门发起成立的占49.9％，民间自发组成的占7.2％，学生环保社团及其联合体占40.3％，港澳台及国际环保民间组织驻大陆机构占2.6％。由政府发起的占一半，在与政府的利益交锋中，第三部门的独立性是大打折扣的。而且严格的政策管理规定，使注册成了很多民间组织最头疼的一个问题。调查显示，草根环保组织中只有29.5％在民政部门登记注册(注册为社会团体或民办非企业)，10.7％的组织以公司的名义在工商部门注册，9.8％的组织挂靠在机关、事业单位内部，3.6％的组织注册为二级社团。这些组织在法律意义上尚且没有“正名”，在分担政府社会责任与保护生态时就没有足够的权威。民间环保组织还一直面临着经费不足的压力和挑战，76.1％的环保民间组织没有固定经费来源。由于专业人才匮乏、基础薄弱，环保民间组织参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足。在我国目前社会政治、经济、文化发展条件下，公众参与民间环保组织活动热情不高。由于我国环保民间组织发展的历史较短，参与国际民间环境交流合作的渠道有待建立，能力有待提高。
　　
　　三、如何强化政府的生态责任
　　
　　工业化的过程中不可避免地会发生与生态环境相矛盾的情况。生态环境是有一定的自我恢复能力的，关键在于人类的开发利用速度是否大大超过了它的恢复速度，这个临界点需要政府来捍卫。但是对于官员的测评中少有关于生态的指标，也就意味着他们对生态的保护只会增加任期内的政府成本而先有收益，必然会导致对生态的轻视。强化政府生态责任就要从制度着手，讨论并制定措施。
　　
　　(一)“最低安全标准”――借鉴国际经验量化生态责任
　　由于计量困难，生态环境效益在成本效益评估时不可避免地被大大地低估了。除了严重的生态破坏事件，政府对生态责任的承担并不能像政治责任、行政责任等一样的明显。世界银行在上世纪90年代曾提出一种“最低安全标准”(SMS)分析方法。SMS是一种可将以前不注意或考虑很少的环境问题引入成效分析中的决策方法，是任一项目都必须满足的非经济『生指标。当用于开发项目评估时，SMS分析通过确定项目必须在任何情况下都应满足的环境、社会或另一些标准，而对经济性的成效分析进行约束。如果某项目需要完善以便满足SMS标准时，则相应的改造费用在成效分析中都将自动地转为项目成本。如项目经改选还不能满足SMS时，该项目就应放弃而去支持其它的环境与社会性投资。因此，与SMS分析相结合的成效方法是一种约束性的经济最优化方法。探讨将生态责任纳入官员考核指标从而引导官员做出倾向于生态保护的举动，这种方法具有一定的操作性。
　　
　　(二)制度供给实现恩威并举
　　在我国，已经制定出了关于环境保护的各种规章。因为污染和过度开发等问题受到处罚的企业不是没有，但效果并不明显。外部性的普遍存在使得企业的生产成本低于社会成本，企业活动造成的对生态破坏由全社会共同承担，并没有计算到企业产品成本中去，即使企业因为某个污染事件受到处罚，只要这个成本低于用于环保投入而增加的边际成本，企业仍会倾向于继续破坏生态。解决这个矛盾就需要将外部成本内部化，可操作性的方法就是征收环境税，并采用超额累进税制等进行规范。环境税通过使外部效应内部化的机制影响企业平均可变成本，如果环境税税率等于或高于外部效益造成的成本率，企业利润将受到影响，间接调整产品生产能力。降低生态破坏的规模。企业为了获得与以前同样的利润率，就要想办法加大对环保设施的投入，以降低环境税率，从而达到企业自觉注意生态保护的目的。
　　地方政府既然是追求预算最大化的经济人，那么解决问题严重性程度来决定预算资金的投入就会产生一个新的问题：有时中央投入越大，问题反而越多，从而又要求进一步加大投入，形成了一个不良循环。讲究效果的政府应根据效果而不是按投入拨款。可以设定一个思路：在最初的预算到位后，可以成立环境测评小组，而它的责任是为各地的生态保护工作评级，评定的极别越高，下期得到的补偿金额就越多。我们现在也有专家环评组，但主要责任是检查处罚。这样的后果是专家来了地方就应付，专家走了一切照旧，地方政府缺乏改善生态的内在趋动力。改变一下方法，地方上为了争取到尽可能大的奖励，会产生提供优质公共产品的原动力。同时从官僚个人的心理成本来说，名正言顺的嘉奖比瞒天过海的欺骗要有价值得多。

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