对利息税改革的思考

来源:用户上传      作者: 王浩然　李　丹

　　利息税作为个人所得税中的一个项目，在我国恢复开征7年之久。利息税的开征带有转轨时期的典型特征，运行中暴露出很多弊端。随着经济情况的变化，利息税更是逐步显现其不适应性。但利息税的存在仍有其必要性。
　　利息税全称为“储蓄存款利息所得个人所得税”，主要指对个人在中国境内存储人民币、外币而取得的利息所得征收的个人所得税。将个人储蓄利息作为个人应税所得的部分纳入征收所得税的范围，是世界上大多数国家的通行做法。早在1950年我国颁布的《利息所得税条例》，就规定对储蓄存款征收利息税。但因为当时我国人均收入较低，征收利息税没有实质意义，1959年停征了利息税。其后在1980年，全国人民代表大会通过的《个人所得税法》和1993年修订的《个人所得税法》，再次把利息所得列为征税项目。但都因为当时个人储蓄存款数额较小，物资供应有比较紧张，故再次对利息税做出免征的规定。
　　
　　一、政策出台背景
　　
　　1997年亚洲金融危机的到来，使我国经济形势发生很大变化，通货紧缩、投资不足、消费不旺成为经济的主要特征。为调控经济、拉动内需、刺激消费，中国人民银行从1996年5月1日起连续7次降低人民币存、贷款利率，但依然难以扭转储蓄存款余额持续增长的现实。国家税务总局不得不做出决定：征收利息税。在这种情况下，我国从1999年11月1日起正式施行《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》，并规定开征税率为20％。
　　当时国家恢复征收利息税主要出于以下三面考虑：一是通过对个人储蓄利息征税，引导城乡居民分流一部分储蓄投资于股票、证券方面，有利于鼓励居民投资多元化，对经济发展起到积极的作用；二是通过征收利息税，促进储户将储蓄分流出来的部分资金用于消费，拉动内需，改变消费市场的疲软局面，实现国家启动消费市场的政策目标；三是通过对高收入者征收利息税，实现税收调节，抑制少数高收入居民收入的增长，缓解居民之间收入悬殊的矛盾，达到“抽肥补瘦”的目的。
　　
　　二、我国现行利息税制度存在的弊端
　　
　　时过境迁，如今的宏观经济出现了投资大幅度增长、非典型局部通货膨胀的现象，人民币的利率在扣除通货膨胀指数后已呈现负利率的态势，这使得人们对储蓄存款利息所得税的征收又提出了种种疑问，利息税的征收是否真正达到了当初预想的效果呢?我国当初恢复征收利息税的目标，是启动消费，拉动内需；调节个人收入差距；规范税制，增加财政收入。但相当多储户的反应平淡，权当是间接地降低存款利率，是前7次降息的延续，所以7年多来并没有缩短与目标间的距离。首先，居民储蓄余额近5年平均每年增加1 28万亿元，最新的统计数字显示，我国的银行储蓄余额已达14万亿元之巨。消费因居民储蓄余额的迅速攀升而削弱。其次，虽然利息税提供了稳定的财政收入，但仅占国家财政收入的1％―2％，与此同时还有缩减的趋势。再次，加大了居民收入分配不公的程度。据测算，2006年我国基尼系数是0.45，已超过0.4的国际警戒线。
　　恢复征收利息税的政策效果之所以与其初衷背道而驰，是因为现行利息税制度尚不完善，存在弊端。
　　(一)单一比例税率，没能体现量能负担原则
　　我国利息税一并实行20％的税率，并没有利息额度的区分。虽然存款额度大的高收入阶层交纳利息税绝对额也大，但高收入者的纳税额与低收入者的纳税额与其负担能力是不匹配的，这就造成了税收负担的纵向不公。对不同的收入阶层实行相同税率征税，已造成了实质上的累退税率，难免出现“损不足以奉有余”的局面。
　　　
　　(二)促使高收入者转移资金。规避税收，加剧收入分配不公
　　我国中低收入储户数量占到储户总数的80％，但存款额却只占到总额的20％。高收入阶层往往具有广泛的投资渠道，其承担风险的能力相对较高，还可通过多种手段逃避税收，如“私款公存”、将其他存款存入专项基金户以享受免税照顾、将存款存人外资银行、转移到境外甚至存入非正规金融系统、非法集资等等。而中低收入阶层消费和投资能力弱，无法承受过高的风险，进而造成其投资渠道匮乏，将货币存到银行是规避风险的最优选择。因此，税负的不公平进一步加剧。
　　
　　(三)不变税基加剧了负利率，造成不良后果
　　2003年以来，我国物价指数持续攀升，宏观经济形势已经发生了根本性的变化。实际利率扣除CPI指数之后已经成为负数，并且这一负利率缺口不断增大，居民金融资产缩水。与此同时，我国利息税税基基本固定不变，不变的税基无疑又加重了储户的税收负担，或者说负利率的缺口更大。这种情况造成的后果是，一方面使储户的消费能力降低，最终影响消费，对经济发展不利；另一方面，储蓄存款是银行主要的资金来源，严重的负利率可能会导致储蓄滑坡，给银行带来流动性风险，最终影响到金融和经济的稳定。
　　
　　三、对我国利息税改革的几点建议
　　
　　利息所得税在各国都是个人所得税的一个项目，我国虽然在通货紧缩情况下恢复征收，但它和宏观经济的变化没有必然联系。从世界各国的税制发展史看，对利息所得征不征税，绝不是宏观调控的产物，只是在特殊的条件下政府动用的一种手段。从表面上看，我国当前的CPI指数走高，但是其中重要的推动力量是投资而不是消费，目前我国GDP中，投资的贡献率达到60％，消费不足已经成为整个市场机制传导链条上的瓶颈。在20％的利息税率压力下，居民储蓄尚且居高不下，一旦取消利息税必将引发新一轮的储蓄热，导致消费更加低迷。虽然利息税收人只占我国财政收入的1％―2％，相对于个人所得税收人也不到1/5。但是从2000年开始，我国利息税收人规模逐年增长。若按照当前居民14万亿的储蓄规模约略计算，利息税收人将达到500亿元左右，是财政收入的稳定来源。从国家财政收入的现实状况来看，我国仍然存在每年3000亿元的财政赤字，2006年我国全面取消农业税，这对于地方财政和中央财政来讲已经是不能忽视的问题，因此不可能做到一次性取消利息税。
　　鉴于以上原因，我国利息税仍有其存在的必要性，为使我国的利息税更加适应当前经济形势发展的需要，现提出几点改革建议：
　　
　　(一)建立实行利息税累进税率制度
　　根据个人所得税的税负公平原则、累进税率原则和弱势群体储户优惠原则，借鉴外国经验，改现行20％“一刀切”的利息税税率制为针对不同收入人群而实行的不同税率的利息税累进税率制度。同时，我们也需要注意几个问题。一是每档的差距不能过大，以至于富人储蓄分流过猛，给银行流动性带来问题；二是平均税率不能提高太多，具体的税率升幅应该建立在对资本外逃成本的精确计算上，以免出现资金外逃倾向。
　　
　　(二)设置利息税起征点，保护中低收入者利益
　　鉴于我国目前贫富差距较大且有进一步加大的可能，不应该考虑降低利息税税率，而应选择设置起征点的方式。这样，一来可以调整利息税的税收结构，使征收重心向高收入者偏移，避免中低收入者的利益受损；二来借2005年提高个人所得税工资、薪金所得扣除标准的东风，政策间有配合性，使其更易为社会所接受。
　　(三)利息税与个人所得税合并纳税，实行综合所得税制
　　我国利息税改革的方向应该是借鉴发达国家目前实行的综合所得税制，而不再实行现在的对不同类型的收入实行不同税率的分类所得税制。要根据纳税人的综合能力确定其应承担的税负。借鉴现行世界各国的做法，在税法中设立一些特别条款，根据这些条款，某些所得项目不列入课税范围可免予申报，另一些所得项目可享受一定的税收优惠。实行综合所得税制，不仅是利息税改革的有效途径，而且是对我国个人所得税制度的进一步完善。
　　
　　(作者单位：东北财经大学研究生院)

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