加强和改进基层检察队伍建设服务三项重点工作的思考
作者 :  黄政伟

   摘 要: 当前,全国政法机关按照中央政法委的统一部署,深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,我们作为基层检察院应立足形势任务要求,以促进公正廉洁执法为目标,切实加强和改进检察队伍建设,深入探索服务三项重点工作的有效途径和方式,切实把推进三项重点工作落到实处。那么,如何进一步加强和改进队伍建设,为深入推进三项重点工作提供有力的组织保障,是我们政工干部所需要研究解决的重要课题。下面笔者结合检察工作实际,深入思考基层检察院队伍建设存在一些突出问题和困难,并提出几点意见和建议,供大家在工作中参考。
   关键词: 检察院队伍; 基层; 服务意识; 问题; 对策
  中图分类号: D926.32 文献标识码: A 文章编号:1009-8631(2010)07-0086-03
  
   一、当前基层检察院队伍存在影响三项重点工作的突出问题和困难
   最高人民检察院对基层检察院的队伍建设一贯高度重视,为加强检察队伍的思想政治建设,每年都部署开展各种专项学习教育活动,扎实推进检察队伍建设,加强教育培训和人才培养工作,强化队伍的考核管理,建立和完善队伍建设的长效机制。近年来,还不断创新思想政治工作的载体和方法,把检察文化建设作为推进队伍建设的重要抓手,对于提升干警队伍素质,起到了积极的推进作用,取得了较好的效果。然而,我们对检察队伍建设必须常抓不懈,还必须清醒地看到目前基层检察院队伍建设方面还存在一些突出问题和困难,直接影响到检察工作的科学发展。
   (一)领导班子成员的思想素质和领导班子管理体制,跟不上新形势科学发展的需要
   目前,从基层检察院的领导班子建设情况看,大部分基层检察院的领导班子是具有向心力、凝聚力和战斗力的,在“抓班子,带队伍,促工作”方面成效显著。但也有少数基层院的领导班子跟新形势发展要求还存在一定差距,主要表现:一是有的领导班子成员的思想政治素质不高,执法指导思想不够明确、宗旨意识不够强,对群众反映强烈的司法不公、执法不严等问题缺乏职业敏感性,存在不敢监督、不愿监督、不善监督的现象;有的领导还存在执法不公正、不清廉、不文明;有的领导存在特权思想,对群众的疾苦了解不深,关心不够,对群众的合法权益保护不够等;二是有的领导思想作风不够端正,工作作风漂浮,不扎实,工作责任心不强,缺乏大局意识和团结协作精神,计较个人利益;有的存在官僚主义作风,决策脱离实际,办事不讲效率,工作得过且过,安于现状、不思进取,对工作不认真抓落实;有的纪律松懈散漫,模范带头作用差;三是有的班子成员存在特权思想,把配备的公务用车当作私家车一样,经常公车私用,使干警敢怒而不敢言;有的基层院检察长发扬民主不够,搞“一言堂”,独断专行,对有的重大事情,个人说了算;有的基层院检察长对公务配车相互攀比,进行超标配车和频繁更换配车;有的基层院检察长利用经费开销由“检察长一支笔”之职务便利,耍特权,讲排场,用公款给老领导、老同学或亲朋好友吃喝玩乐,请客送礼;四是有的班子成员对业务不钻研,对法律知识和检察业务,不熟悉不精通,执法能力有限;五是有的领导班子成员年纪轻,学历文凭高,工作有干劲,但工作阅历浅,工作经验不足,缺乏驾驭工作全局的能力,在干警中缺乏向心力和凝聚力;六是有的班子成员认为自已年纪大,任职时间长,在年轻的班子成员面前摆资格,对所分管部门的队伍不敢抓不敢管,怕得罪人,只谋搞好关系,不谋搞好工作,当“太平官”、“过太平日子”,存在“船到码头车到站”的退坡思想,缺乏敬业精神,工作积极性和主动性不够,所分管工作没有创新发展;七是有的基层检察院的副检察长职务成为终身制职务,缺乏激励机制,是“铁饭碗”,只要跨入这一职务门槛,干好干坏、干多干少一个样,那怕没有提任正职检察长职务机会,也可以任职至退休。由于在基层检察院长期存在能上不能下的领导干部管理体制弊端,能干事的优秀年轻中层领导想进步,但晋升的空间却很狭少,认为晋升的机会不多,存在多干不如少干的思想,不利于基层检察院的人才培养,不利于优秀人才脱颖而出,从而挫伤了基层院中层领导及干警的工作积极性,影响检察工作科学发展;八是在工作实践中,有关管理部门对个别工作表现不好的领导的处理办法,也往往是采用在这地方工作做不好,就调到另一个地方继续任职,而不敢动真格免其职务,这种不良表现在基层检察院领导班子中恶性循环。
   (二)检察队伍的综合素质不够高,执法水平和执法能力参差不齐
   多年来,通过不断地加强队伍建设,整个检察队伍综合素质不断地提高,但是在局部范围或部分干警中,还是存在综合素质不高及办案能力不强的问题,主要表现:一是部分干警的宗旨意识、大局意识和责任意识不强,工作作风不够扎实,存在作风懒散,不思进取、得过且过、责任心不强,缺乏积极向上的敬业精神;二是部分干警在办案中存在执法不公、执法犯法、贪赃枉法、徇私舞弊、受利益驱动,以权谋私,办“人情案”、“关系案”、“金钱案”,“吃、拿、卡、要”的问题依然存在;三是对前来报案、办事、求助的群众,态度冷漠、生硬推诿、作风粗暴、耍特权等问题还没有得到根本解决;四是目前基层检察院的法律专业人才占绝大多数,但既有理论水平又有丰富实践经历的高素质人才和既有某一方面专业特长又具有其他方面业务特长的复合型人才稀缺;五是熟悉和掌握法律知识面不全,对执法工作缺乏系统的学习,法律专业知识不扎实,缺乏应有法学理论素养,大多数干警虽取得了本科以上文凭,但大都只是对自己业务范围内经常用到的刑事法律方面比较熟悉,对经济、民事、行政、知识产权、金融等各方面法律比较陌生;六是执法水平偏低,在办案实践中缺乏解决问题的能力,只能应付对法律条文的一般理解和机械适用,不能透过条文掌握立法的基本精神,执法不严格、不文明时有发生;七是在执法办案中,执法观念落后,未能随着形势的发展变化而树立现代执法理念,执法服务意识不强,特别是通过办案参与创新社会管理和化解社会矛盾的积极性、主动性不够,思路不清,办法不多,就案办案,执法思想不端正,重打击、轻保护,重有罪证据、轻视无罪和罪轻证据的收集,重法律效果,轻社会效果,难以适应新形势下检察工作创新发展的需要。
   (三)内部监督制约薄弱,队伍教育管理不到位
   加强对检察干警严格监督管理,是提高检察干警综合素质的有效措施,是促进公正执法的根本保证。但是目前基层检察院的内部监督方面还比较薄弱,主要现状:一是配套制度不健全,特别是监督制度不完善,有的制度缺乏操作性;二是监督工作重点不突出,平时只注重对普通干警的监督,而对领导干部的监督较软,纪检监察人员对单位领导存在不敢监督或不善于监督的现象,另外平时只注重把内部监督工作放在对干警遵守上下班制度、公务用车管理使用等制度的监督,而对内部执法监督不够重视,对自侦部门和刑检部门的办案监督也是事后监督,且只停留在对表面问题的检查上,全程监督不全;三是监督检查未制定标准,督促检查工作往往走过场;四是个别院的领导在思想上对纪检监察工作重视不够,认为办案才是硬道理,业务工作是第一位,业务部门是务实,纪检监察工作是务虚,只要干警不违法违纪,队伍不出问题就行了;五是对干警的思想教育工作存在时紧时松,流于形式的现象,缺乏经常性的教育管理;六是纪检监察人员少,任务重,工作头绪多,存在顾此失彼和监督不力的现象,使一些比较健全的机制和制度执行不到位,没有真正充分发挥用机制和制度管人管事的作用。由于内部监督不力,队伍教育管理跟不上,使部分干警放松对自己的严格要求,致使违纪违法问题时有发生,使个别干警的不良行为损害了检察队伍的形象。
   (四)基层检察院的人员编制充实不足,案件多警力少的矛盾突出,严重影响检察工作正常开展
   目前,我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期,许多深层次的矛盾和问题逐渐显现,许多矛盾和纠纷将引发案件不断增多,据调查,如良庆区检察院虽然是一个新建区,刑事案件一直处于高发态势,2008年全年共受理公安机关移送审查批捕案件221件296人,件数比上年上升13%;受理移送审查起诉案件181件273人,比上年同期受理件数上升3.7%。2009年全年共受理公安机关提请批准逮捕刑事犯罪案件236件386人,比上年同期上升7%;受理移送审查起诉案件240件388人,比上年同期上升33%。而该院自2009年有编制人数是44人,在编数干警仅有36人,缺编7人,另目前有一人病休一年了,未能上班,有一人到县份挂职2年,实职干活有34人。面对案多人少的现实问题,检察机关作为法律监督机关,如何发挥好检察职能作用,深入开展化解社会矛盾和社会管理创新,保障社会稳定,维护社会公平正义的责任将越来越重。目前基层检察院人员编状况是:有很多基层检察院有人员编制,但无法充实满编,而有的基层院编制已满,但显得编制不足。由于案多警力少,业务部门干警成天忙于办案,精神始终处于高度紧张状态,由于长期超负荷工作,严重制约检察工作顺利开展,影响了法律监督职能的全面履行。
   (五)检察队伍管理机制不健全,干警工作缺乏激情,工作效率低
   基层检察院干警大都是公务员编制,自实行公务员工资制度后,同一级别的干警,工资待遇相同,大家吃的是“皇粮”和大锅饭,端的是铁饭碗,坐的铁交椅,使部分干警认为公务员工资提高了,奖金福利没有了,干多干少或干与不干一个样,工资照领,一分不少,工作存在“稳定有余、动力不足”的现象,工作缺乏积极性、主动性和创造性。加上在工作实践中,有的基层检察院对纪律散漫,工作懒散,工作责任心不强、不能胜任本职工作、没有完成工作任务的干警,无法采取应有的处罚措施,而直接影响到其他干警的工作热情;同时,对那些工作责任心强、工作认真负责,工作成绩突出的干警,由于得不到及时表彰和奖励,或者奖励的力度不大,搞平均主义,使想干事,能干事的干警产生心里上不平衡;另有些年龄较大的老干警,认为自己即将可退休离岗,明知进步无望,因而工作倚老卖老,安于现状,工作缺乏积极性和主动性;有的中层领导和分管领导,没有认真履行一岗双责,认为自己是领导应该指手划脚,工作由别人干,责任由别人负,干出成绩是领导有方,干出差错是办事的不力,对干警管理仅凭私人感情,工作中发现干警有不良表现和问题,因考虑人情面而不敢抓不敢管,导致了不良风气的扩散和漫延。
   二、新形势下加强和改进基层检察队伍建设的几点意见和建议
   面对中央关于深入推进三项重点工作统一部署的新形势、新任务,我们首先要充分认识到目前全国检察工作的现状是80%的干警在基层,80%检察业务量在基层、80%的问题发生在基层,基层检察院工作责任重大,任务艰巨,影响检察工作的因素很多,但决定性的因素是人,关键在“队伍”,基层检察院只有认真分析研究好队伍建设工作中存在的困难和问题,并据此制定措施,采取切实可行的对策,才能为检察机关做好“三项重点工作”打下坚实的社会基础。为此,笔者就在新的形势下如何加强和改进检察队伍建设提几点意见和建议:
   (一)以提高领导班子整体素质和整体战斗力为目标,大力推进领导班子建设
   新的形势下,加强基层检察院建设,首先必须要坚持不懈地抓好领导班子建设,努力把领导班子建设成为坚定贯彻党的路线方针政策、忠实履行宪法法律、善于领导检察事业科学发展,深入推进三项重点工作的坚强领导集体。一要坚持不懈地加强政治理论学习。坚持党组中心组学习,坚持用马列主义,毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的理论武装领导班子成员的头脑,使每个班子成员通过学习,不断地掌握新知识,总结新经验,扩展新视野,增长新本领,始终保持与时俱进的精神状态,不断更新执法观念,提高理论思维和科学决策水平,在检察工作中更好地把握规律性、富于创造性、体现时代性。二要切实加强廉政建设和作风建设,强化班子成员的大局意识、服务意识、责任意识、廉洁意识、团结意识和创新意识,使每个成员在工作中敢于说真话,讲实情,不搞好人主义,倡导求实之风,自觉地严格要求自己,自觉遵守纪律和制度,自觉克服特权思想和霸道作风,严格管理队伍,积极发挥模范带头作用;三要强化业务知识学习。领导班子处在业务领导地位,必须时刻加强业务学习,除娴熟掌握各种法律法规外,还要广泛学习市场经济知识,科技知识等,通过办案实践,进一步提高业务水平和能力;四要加强领导班子的民主集中制建设。对重大经费开支和重大事项必须在深入调查研究的基础上,严格把关,经班子集体讨论决定,确保依法依规办事和科学合理决策,以增加班子的凝聚力、战斗力、亲和力,更好地发挥班子整体效能作用;五要坚持改革创新,切实改变不利于科学发展的领导班子管理体制机制。针对目前基层检察院领导班子管理体制存在落后弊端,以贯彻落实中央关于深入推进干部人事制度改革为契机,按照最高检察院的统一部署,逐步深化检察干部人事制度改革,具体改革意见和建议:对基层检察院副职检察长职务试行跟基层检察长职务的任免管理体制一样,采取换届考察任职,对副检察长职务也规定任期最长为两届,每届五年,每任职到一届或两届都要经过严格的组织考察,如经组织考察,认为其任职期间工作称职,可继续连任或提拔;认为不称职的,不论任职是否满届,应当撤换,而不宜采用异地交流继续任职。实践证明,唯有解放思想,大胆改革创新,基层检察院的领导班子建设才能真正体现“能者上、平者让、庸者下”的选人用人原则,才能保持正确的政治方向,才能充满生机和活力,才能有力地推进检察工作,才能确保中央部署的三项重点工作得到深入贯彻落实。
   (二)全面提高检察队伍的整体素质,大力推进队伍法律监督能力建设
   目前,违法办案甚至办错案的事情也时有发生,有的办案人虽然依法办案,但因专业知识不够,处理疑难复杂案件的时间过长,诉讼效率低下,案件质量不高,诉讼资源严重浪费;另腐败案件高发,查办职务犯罪力度不相适应,对已经立案查处的职务犯罪案件撤案多,起诉率和有罪判决率很低;还有涉法涉检上访案件办理质量不高,留下后遗症,引发重复访、越级访的现象增多,这些问题的存在,究其原因就是我们的检察队伍素质偏低,专业化水平不够高。因此,面对新形势新任务,为有力地推进当前三项重点工作,应着重抓好几个方面:一要加强思想政治建设,确保正确的政治方向。坚持不懈地加强政治理论学习,当前要着重抓好开展“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动和“反特权思想,反霸道作风”专项学习教育活动,以不断地加强检察职业道德和公正廉洁执法教育,正如周永康同志在与检察英模代表座谈时指出的“光凭法律赋予的监督职责是不够的,还必须有人格的力量”。这种人格力量从本质上讲,源于思想道德修养。通过扎实开展专项学习教育活动,使广大检察人员牢固树立廉洁意识、责任意识、忧患意识,引导广大检察人员严格遵守党章,坚定理想信念,牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,始终坚持正确的事业观、工作观、政绩观,培养良好职业操守和严明纪律观念;二要加强党组织建设,提高队伍的战斗力。作为基层检察院要切实按照党的十七届四中全会精神,紧密结合检察工作和队伍建设实际,加强和改进基层检察院党的建设,充分发挥党组织在检察工作中的领导核心作用,充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员干警的先锋模范作用;三要加强业务建设,切实提高干警的执法水平。针对基层检察院干警业务素质不高,执法水平偏低,缺乏高素质人才和复合型人才的实际,要大力推进大规模教育培训工作,鼓励干警参加高层次的学历教育,进一步增强教育培训的针对性和实效性,在重视抓好全员教育培训工作的同时,重点抓专家型、复合型检察人才培养工作,通过抓好岗位知识更新和业务知识培训、岗位练兵,以提高干警业务素质和培养干警的创新精神,切实提高干警法律监督能力。在办案实践中,要求办案干警进一步树立程序意识和证据意识,更加注重化解社会矛盾,最大限度地减少社会对抗因素,最大限度地增加社会和谐因素,以实现办案的法律效果与社会效果的有机统一;四要加强纪律作风建设,确保工作取得实效。为检之要,贵在务实,从检之道,重在落实。要以提高执法公信力作为出发点和落脚点,认真抓好当前开展“反特权思想,反霸道作风”专项教育活动,努力解决检察人员党性、党风、党纪方面和执法行为作风方面群众反映强烈的突出问题,坚持从严治检,提倡严密细致的工作作风、防止作风浮漂、粗糙,通过加强纪律作风建设,促使干警以良好的精神状态和务实的工作作风狠抓工作落实,坚决杜绝和纠正那种冷、硬、横、推等官僚习气和散漫作风,在履行法律监督工作职责中,讲实话、办实事、求实效,从而把检察工作关注民生、体现民生的要求落到实处,以严格、公正、文明、廉洁执法的实际行动取信于民,进一步提升检察机关的社会形象和声誉。
   (三)以促进公正廉洁执法为根本,大力加强内部监督工作
   我们要充分认识到检察机关担负着依法查办和预防职务犯罪、审查和决定逮捕、出庭公诉、诉讼监督等法律职责,在人民群众心目中,检察机关被看作是寻求公平正义的最后一道底线,是监督执法的重要机关,因此决不能容忍检察队伍存在腐败问题。按照曹建明检察长关于:“强化内部监督制约,要从小事、细节管起抓起”的指示,认真抓好内部监督制约工作,全面加强和改进内部监督工作,要切实发挥纪检监察部门的监督作用,不断地完善和创新内部监督制约的途径和方式方法。在工作实践中,一方面在要加强日常上下班工作纪律的监督,确保检察工作正常开展;另一方面要不断健全和完善各项规章制度,进一步加强检察纪律的监督,不断增强执法工作的透明度,建议在检察机关外部聘请监察员以加强对内监督,同时在业务办案部门设试行设置兼职监察员,以不断地完善内部监督措施,特别要更加注重对办案部门、办案人员执法行为的监督,做到案件办理前重点抓好教育,案件办理中重点抓管理制度的落实,案件办理后重点抓检查监督,切实做到检察权行使到哪里,监督就延伸到哪里,要让干警牢固树立正人先正己、监督者必须接受监督的观念,促使检察权公正廉洁运行。
   (四)加强联系沟通,充实警力,整合资源,增强合力
   目前,基层检察院存在案多警力少,工作压力大的主要原因有多方面:一是负责招录公务员的上级有关部门,对基层检察院的人员缺编问题重视不够;二是有时分开招录用时,报考人员未达到组织部门规定的开考比例,而无法招录;三是上级有关部门存在特权思想,对基层检察院的人员编制有意预留人员编制名额,作为有关部门或有关领导调动关系人员的机动名额使用,致使基层检察院有人员编制缺编严重,没有得到很好的充实;四是在开展检察工作实际中,不仅案件数量多,而且类型新、法律关系复杂,加之相应的法律法规和司法解释还不够完善和侦查机关对案件调查取证不够确实充分,使案件审查处理难度进一步增大;五是涉检涉法上访居高不下,且呈蔓延态势,重复上访、越级上访问题时有发生,一些当事人为了达到某种诉讼目的,采取闹访、极端的形式上访,突发信访案件、行为激烈的异常信访案件增多,已成为一种社会矛盾,影响到社会稳定的问题,作为检察机关必须高度重视、不容回避,需要加强警力,认真加以解决。因此,针对基层检察院案多警力少,人员严重缺编的实际,首先要加大公开招录公务员工作力度,及时充实人员空编;其次,加大科技强检力度,利用高科技增强办公办案的硬件建设,加快办公办案现代化步伐,以缓解人力不足;再次,加强向当地党委请示汇报,加强联系沟通,积极向当地政府申请招录临时聘用制人员,协助检察工作的开展。
   (五)以全面完成检察工作任务为目标,创新激励机制,大力推进检察队伍激励机制建设
   针对检察干警大都是公务员,吃"皇粮",吃大锅饭,端的是铁饭碗,坐的铁交椅,工资待遇高,针对部分干警在工作中存工作干与不干,干多干少一个样,工作积极性、主动性不够,工作效率低下的现象,要积极探索建立有效的激励机制,充分挖掘内在潜力,以鼓励先进,刺激后进,为新形势下检察机关队伍建设不断取得新的发展进步提供长效动力。在工作实践中,要注意运用以下一些激励机制:一是加大物质和精神奖励激励机制的执行力度。在坚持行之有效的物质奖励激励模式的同时,要通过表扬、嘉奖、记功、授予荣誉称号等正面鼓励手段,引导检察干警争当先进,以实现自我价值,增强荣誉感、责任感和进取心;二是加大惩罚处理力度。对那些纪律散漫,工作懒散,工作责任心不强、不能胜任本职工作、没完成工作任务的干警和工作不称职,不适合担任中层以上领导职务岗位的,根据实际,合理运用批评、降职、降级、撤职、辞退等负面鼓励手段,使这些干警产生压力和危机,从而激发积极性和能力,提高工作绩效;三是制定工作目标激励机制。按照目前全区制定的工作绩效量化考核标准,把工作目标分解到部门和干警个人,将争先创优任务一项一项细化,明确各项任务的目标要求、时间节点、分管领导、承办部门和责任分担,做到有人抓、有人管、有人负责、有人督促,通过确立工作奋斗目标,让干警化消极被动为积极主动,以提高干警的工作意愿、自觉性和积极性,增强责任感;四是制定干警参与议事激励机制。就是让干警参加组织决策及各项工作研讨,参与重大问题的决策,让干警感到领导对自已的信任,而深受激励,进而产生强烈的责任感;五是制定干警成就激励机制。就是加强检察官晋升制度,对工作认真负责,工作积极的干警,可以优先晋升;对各方面表现好,工作成绩突出,可以破格提拔,从而在精神上满足干警的需要,激发干警个人的工作热情,同时给全体干警产生影响和激励进取心;六是建立情感沟通机制。作为中层以上的领导,在工作中,应在政治上多关心下属干警的进步,多谈心,多沟通,了解干警所想所需;在生活上多为干警排忧解难,解除干警的后顾之忧,以增加干警的凝聚力和吸引力,提高工作效率;七是发挥检察文化的激励作用。就是在一些公共场合,张挂一些能激励人心的名言警句或图画,从而潜移默化地发挥检察文化的激励功能;七是建立选人、用人激励机制。推行中层领导干部和主诉(主办)检察官竞争上岗,一般干警双向选择制度,通过在选人、用人上贯彻“公开、公平、竞争、择优”的原则,在全院营造一种鼓励竞争、优胜劣汰的氛围,激发爱学习、创实绩、争一流、奋发向上、积极进取的精神,增强紧迫感、责任感,促进优秀人才脱颖而出。

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