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警惕地方政府债务风险

作者: 吴佳琦

  地方融资主要通过银行贷款解决,地方债务风险大部分还是集中于银行体系
  
  为应对世界性的经济危机,保持我国经济的平稳快速发展,自2008年下半年开始,我国政府推出了一系列的经济刺激计划,包括十大产业振兴政策、四万亿投资计划等,并辅以适度宽松的货币政策和积极的财政政策,2009年新增人民币贷款9.59万亿元,2010年1月和2月各新增1.39万亿和7001亿元。
  四万亿元投资中的大部分落在大型国企和地方政府的基建项目上,其中国家承诺两年内拿出1.18万亿,其余由地方政府自筹。
  急于上项目的地方政府在筹资过程中完全忽视了自身的负债能力和还款能力,盲目扩张和借贷,有的地方政府的负债率已经超过100%,积累了大量的坏账风险,构成了中国经济体系中的一个巨大的隐患,极有可能引起一场十分严重的地方政府债务危机。
  
  地方政府债务急剧放大
  
  目前我国的地方政府债务主要包括地方对中央的负债、地方政府及其所属部门对外国政府国际金融机构及个人的负债、地方政府的各种拖欠、地方政府担保债务、地方国有企业的欠债、地方金融机构的债务、地方各级政府之间的债务等。
  由于地方政府债务结构复杂,或有债务等难以统计,要准确估计其债务总规模并不容易。据监管部门统计,截至2009年底,仅各级政府融资平台债务余额已达7万亿元左右,其中2009年新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万亿至3万亿元,2011年底达到约10万亿元。
  近年来,地方债务日益隐性化。地方政府逐渐由直接借债向间接借债转变,通过设立城市建设投资公司等地方投融资平台来发行债券或向银行贷款。2008年初,全国政府投融资平台公司负债总计约为1.7万亿,而到2009年5月,债务总额已达5.26万亿,而到2009年底更是达到了7万亿左右的规模,在不到两年的时间里增加了4.3万亿,其中85%来自银行贷款。由此可见,地方投融资平台负债的急剧扩大已成为我国地方政府债务危机的一个主要因素。
  另外,地方债务管理混乱问题相对突出,债务风险向银行体系集中。
  政府投融资平台债务的85%来自于银行贷款,而政府的其他资金来源中还包括其下属事业或企业向银行的贷款、政府之间贷款等。2009年银行新增人名币贷款9.59万亿,其中非金融企业的中长期贷款约为4.99万亿,其绝大部分应为地方基建项目的融资。
  很明显,地方融资主要通过银行贷款解决,地方债务风险大部分还是集中于银行体系。一旦政府到期还不了钱,银行将出现大量坏账,给银行的稳健经营带来极大的影响。
  
  必须严格管理地方债务
  
  要从根本上解决地方债务问题,首先,必须要通过完善相关法律明确地方政府的财权和事权,做到事权和财权相匹配,防止各级政府及同级政府间的相互推诿。通过完善预算法加强预算管理和预算约束力,从而有效控制地方政府债务规模的膨胀。通过完善转移支付法,确定合理的转移支付规模和结构,弥补财权和事权不对称部分,减轻地方政府的财政压力,减小其负债规模。
  其次,要建立完善的公债制度。建立完善的公债制度主要包括两个方面。
  一是事前控制。要完善相关法律法规。通过法律的形式规定地方政府发债的相关问题,包括监管部门、发债资格、发债流程等。应设立专门部门负责地方债务的管理和控制,如在财政部下专设一个部门,以此来加强中央对地方债的管理。在法律中还应明确相关风险及事后处理机制,既可警示投资者审慎投资,也可提醒发债主体规范融资。
  要规范融资用途。所借资金必须用于资本性支出上,如基础设施建设等,杜绝将资金用于经常性支出上的现象。在发债前必须明确说明所得资金的用途,这可在一定程度约束政府的行政支出等经常性支出,从而降低财政支出和负债规模。
  要设立预警机制。建立全国性的统一的地方政府债务会计核算系统和信息管理系统,并在完善地方债务会计核算系统的基础上建立地财政风险预警系统和控制系统。系统重点关注各地方政府财政赤字、基本赤字、偿债比率和最高担保额等反映财政风险的指标,及一些有代表性的比率值如地方政府的债务利息支出与经常性盈余之比、债务余额与经常性收入之比。
  要严格实行财政信息公开。地方政府应定期公开其财政收支状况及其他关键财政信息,尤其是或有负债,隐性债务等,并可雇用独立审计机构每年度对政府财政进行审计。同时财政预算中应包括预算外债务,并严格按照预算操作。
  二是事后监管。首先是设立偿债基金。负债的偿还是债务流程中最为重要的一环,关乎着投资者的利益和政府的信誉。通过设立偿债基金,从政府每年财政收入中划拨出一部分有专人进行管理,以应付政府债务到期时的巨额现金流出,有利于减轻政府还债期的负担,同时也可将还债负担平摊到债务各个期间,对于官员的考评也更公正。
  其次要大力发展和完善资本市场。通过大力完善资本市场,为投资者提供更多可供选择的投资工具,提高资本市场的有效性尤其是地方债务的信息透明度,辅以独立的信用评级机构对包括地方政府债在内的所有债务进行的评级,使得投资者充分了解地方政府债券的风险,理性的作出投资决策,也可在一定程度上抑制地方政府发债的非理性。
  三是精简政府机构,减少经常性行政支出。通过精简政府机构,加强教育培训,提高公务员素质,设立现代化管理模式,实现由管理型政府向服务型政府的转换。同时在政府管理中引入“经济人”的观念,确立追求效益的思想,政府和官员应将取之于民的财富用之于民,并创造出最大的社会福利。同时,应扩大政府信息公开度,广泛听取民众意见,使得公民能够有效参与进政府决策监督机制中,减少权力寻租,进一步降低行政成本。
  除此之外,还应该尽快明确地方政府领导对于地方债务的管理责任,尤其是对于债务偿还的责任;加快对于地方投融资平台这一体制的改革,尽快出台相关法律条文将其规范化,真正实行政企分离;加强地方政府预算管理和预算约束力等。

论文来源:《新沪商》 2010年第4期
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