地方债隐忧
作者 :  赵留彦

  一旦土地收益不足以偿还贷款,特别是地产泡沫破裂,地方政府的债务问题将随时凸显。
  
  今年以来,欧洲主权债务危机从希腊开始已扩展到西班牙、意大利等国,连英国政府债券的信用也有降级之虞,各国股市则以暴跌来体现投资者的恐慌。尽管欧洲领导人会大骂做空欧元的无良投机者以及落井下石的评级机构,但和以往欧元危机不同的是,这次欧元大幅贬值主要并非国际对冲基金的攻击,而是赤字财政长期累积的结果。在此背景下,国内地方政府的巨额债务问题开始受到人们的关注。
  地方政府的债务规模到底有多大?没有人能给出精确的数字。因为我国《预算法》规定地方政府是不允许赤字和发债的。所以,地方政府的举债就绕了个弯,利用融资平台为其投资项目融资。这些融资包括地方政府所组建的城市建设投资公司、城建开发公司等,它们以政府划拨的土地资产作为抵押,或通过政府默认的担保获得银行贷款。这种事实上的地方政府债务大多处于缺乏监管状态,因此具体数字并不容易统计。并且,各类不同项目由不同部委或同一部委的不同司、处分别审批,审批部门掌握的信息是分散的。债务管理游离于预算之外,中央政府无法将地方总负债水平作为审核指标。
  今年4月20日,银监会召开的经济金融形势通报会上透露,至2009年末银行对地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,比上年增长70.4%。这个余额已经占到2009年全国GDP的近1/4。按照6%的利率计算,地方政府今年需要为之支付4400亿元的利息。而去年地方政府土地销售收入为1.6万亿,也就是说仅支付利息一项就要占用土地出售资金的1/3。还要考虑到,去年是土地和房地产销售极为火爆的一年,随着目前这一轮宏观调控的展开,地方政府可预期的土地收入将大幅减少。
  地方政府债务过重,势必难以履行其提供公共产品和服务的职能,损害政府的公信力。另外,地方政府为了偿债,必然想尽办法增加税费收入,恶化经商环境。地方政府如果无力偿还债务,中央政府应该不会坐视不管,中国大约不会出现2009年美国加州政府财政破产的困局。然而,地方政府巨额债务不断转嫁中央,中央财政也将无法承受。地方债务不能清偿时,直接的后果便是形成国有银行的坏账,最终仍需要全体纳税人埋单。
  地方债务近两年的急速增长则是为了应对金融危机冲击,扩张财政政策的后果。大量的基础设施建设投资需要地方政府来配套资金,与之有关的信贷和地方融资的政策也相应放宽,带来了各级地方政府扩大融资的机遇。2008年上半年,地方融资平台贷款余额约为1.7万亿,此后一年多时间便扩大为3.5倍。
  如果地方政府投资能够带来超过利息成本的回报,则高负债并不是问题。然而,很多地方与当地经济状况完全不成比例的地标性公共建筑随处可见。以内蒙古鄂尔多斯市康巴什新区为例,“建好城市,投资者就会来”是规划者的座右铭,这座耗资50多亿,只用了5年时间就建成的新区,在建成同时也几乎成了一座死城。再譬如,国家级贫困县江西余干,因省内高速公路在该县留了一个出口,就规划实施35个重大的基建项目,总投资逾200亿元。不少投融资平台已经成为地方政府城镇化建设的支柱。如果政府的债务用在了类似的政绩工程上,势必难以形成高额回报,也有悖于中央政府宽松财政政策的初衷。地方政府融资平台的风险主要表现为系统性风险,即还本付息严重依赖未来经济增长带动的土地升值,一旦出现土地收益不足以偿还银行贷款,特别是如果中国地产市场泡沫破裂的话,地方政府的债务问题将随时凸显。
  据说,国家有关部门正在进行地方融资平台贷款清查工作。这自然是好事。但比事后清查更好的方法,是通过立法允许地方政府适度发债,明确地方财政与债务的管理责任。更为重要的是,要抑制地方官员强烈的借债动力,就要改变时下流行的GDP政绩观念。对于地方官员,借的越多,任期内的政绩就越大,也自然就催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象。
  
  作者:北京大学金融系副教授 赵留彦

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