提高实效性,探索城市公共设施规划方法

来源:用户上传      作者: 张以红

　　摘要：目前城市公共设施规划以目标导向的编制方法存在实效性不足等问题，建议采用以结果为导向的编制思路和编制方法，其中应包含贯彻科学发展观、坚持切合实际的态度、坚守空间规划的本位、力求可执行等四方面。具体是在技术路线、目标、规划依据、标准及政策体系的建立、预测和分析的量化方法、实施措施等方面紧密结合实际、立足地方现实和基础条件，引用适宜的技术，做出切实的规划成果。通过江门城市公共设施规划的实践，旁证以结果导向的编制思路和方法的可行。
　　
　　关键词：公共设施规划；实效性；结果导向
　　
　　Abstract:The common method of urban public facilities planning is facing to the problems of less efficiency. It is suggested in this paper citing with the four congeneric planning of Jiangmen City, that we can approach a urban public facilities planning following a thoughtway of goal-oriented methodology. That means scientific concept of development, the practical attitude, spatial planning and being executable to perform should be the principles in the whole process.
　　
　　Keywords:public facilities planning；efficiency；goal-oriented methodology
　　
　　中图分类号：TU-984.11+1
　　文献标识码：A
　　文章编号：1008-0422（2011）05-0083-02
　　当前城市公共设施规划的编制方法以目标导向为主要观念，存在不足，实效性不够。如果采用以结果为导向的编制思路和方法，将更有利于规划的实施，使规划成果更切实。
　　
　　1当前公共设施规划的编制方法和问题
　　当前的城市公共设施规划编制以规划目标为主要导向，普遍采用按规划标准和人口规模均匀分配的方法。这种方法本质上是追求公共设施数量与人口之间的均等比例。方法的步骤是城市总体规划预测规划人口规模，据此并按一定的标准（通常是地方标准或规范）计算规划设施数量，再根据设施数量和服务半径确定选址。这种方法符合从上而下的规划通式，规划设想与现实情况的矛盾协调主要依靠实施环节，规划效用的实现依赖实施的条件与过程。这种方法的优点是能保障规划预测规模内的配套要求，规划结果与城市总体规划可以高度吻合；缺点是与城市公共设施配套的现状缺少紧密结合，未能满足城市不同地域人群特征的要求，设施配套仅讲求数量但未实现切实和恰合，容易与已批规划产生分歧，对实施条件要求较高。这种方法的主要问题是计划性过强，灵活性、切实性、科学性和人文性不足，实施结果一般不够理想。
　　
　　2提倡以结果导向的规划编制方法
　　要使城市公共设施的规划成果可操作，建议采用以结果导向的规划编制思路改进规划编制方法，要树立四方面的观念。一是贯彻科学发展观。城市规划是城市空间建设的依据，具有辅助社会协调发展的功能。规划要充分从协调、全面和健康发展的角度出发，为社会发展提供必要的空间条件。二是坚持切合实际的工作方法。城市规划必须事实求是、认真细致，须尽量了解现状，做到与实际相符。规划结果要有充分的依据和可行的方法，具有说服力。三是坚守空间规划的本位。城市规划是对土地利用和建设活动的安排，本身是一种空间规划。公共设施规划更应立足于空间规划的本质，在文、教、体、卫等公共设施领域，探索土地利用和城市建设的引导依据。四是要可执行。城市规划是指导建设的工具，必须明确细致，可执行。规划成果必须准确和明确。公共设施规划应着重于设施的空间、数量、建设规模和建设时间等方面的安排。
　　具体的做法是以预测的最可实施结果建立规划目标框架，倚重实施条件制定规划成果，主要在六个方面。一是要有重视地方实际的技术路线。规划编制的技术过程要紧密围绕地方实际，树立切合地方实际的目标，符合地方建设现状，具有在当地实施的可能，解决地方在公共设施配套上的具体问题，充分体现“切实、务实、充实”的思想本质。
　　二是要树立有助地方发展的规划目标。城市规划是地方实现社会经济发展的重要手段之一，需结合地方政策与发展需求编制，树立有助地方发展的规划总目标。城市公共设施规划要细化和深化总体规划的相关内容，使规划更具体、落实、可操作。
　　三是紧密结合法规政策和上层规划。城市规划必须以法规政策和上层规划为依据，目的是使规划有理、有据，广泛地体现上层文件的精神，成果符合政策要求，为城市发展服务。
　　四是树立地方适用的统一的公共设施配套和建设标准及体系。当前，国内公共设施配套和建设标准繁多，存在行业交叉和不一致的情况。在进行城市公共设施规划时，应注重结合地方的实际制定适用的统一的建设标准，并应建立系统的标准和政策体系。
　　五是要采用量化分析方法。城市规划编制成果的科学与否，与所采用的规划预测方法有密切关系。采用量化的分析方法，可以相对科学地预测和分析规划情况。
　　六是尊重现状。规划编制中，除了要尊重规划对象的现状，还要尊重已批未建的规划以及规划实施的现状条件。
　　七是采用切实的规划实施措施。编制城市规划，必须同时考虑实施的方法与途径，提出规划实施措施，特别是提出切合我国城市建设现状情况的建设方式。
　　
　　3江门城市公共设施规划的编制实践
　　关于如何以结果为导向编制规划，广东省江门市城市公共设施规划的编制工作有了初步的探索。江门市城市公共设施规划包括教育设施、文化设施、医疗设施和体育设施等的规划。这些规划的编制围绕“以结果为导向”的宗旨进行，由始至终考虑实施条件，预测实施结果，做出比较切实的规划成果。
　　首先是采用具有地方规划特征的技术路线。整体上，江门市城市公共设施规划以城市总体规划制定的城市目标和城市发展方向为依据，根据城市公共设施现状和发展状况，确定规划目标，安排设施空间布局；以深入、细致和广泛的现状调查为依据，剖析建设现状的存在问题，挖掘可用资源，完善配套功能。具体而言，以总体规划制定的城市规模为依据，根据规划标准，预测各项设施的规模，制定空间布局和安排建设时序，制定各类设施的建设要求和控制措施。这一过程有助于理顺江门在公共设施的规划管理关系，落实规划内容，明确管理依据，体现地方特点，具有“地方规划”的显著意义。
　　然后是突出地方政策性，围绕地方市委政府文件精神确立规划目标。江门公共设施规划重在贯彻市委的文件精神，从城市建设方面落实建设文化名城的发展战略，具体是实现“五项目标”。一是落实文化事业的建设策略。二是执行江门市十次党代会的部署。三是结合实际，挖掘并整合文化资源。四是协调政府策略与总体规划。五是深化总体规划。
　　三是突出行业政策性。除了以法规和上层规划为编制依据外，还突出以地方和交叉行业的政策文件为编制依据。江门市各项公共设施规划的法律依据包括《江门市城市总体规划（2004-2020）》、《江门市建设文化名市规划纲要》等相关文件以及相关的行业标准等。

　　四是建立了江门公共设施配套及建设的标准和政策体系。各项公共设施规划都在分析相关建设标准的基础上，根据地方的实际情况，重新树立统一的、更适用的建设标准和体系，并制定了一系列的建设政策。
　　五是讲究现状剖析和目标预测的量化分析方法。除了按有关规范标准计算配套规模，同时还以多个规范标准评价分析现状情况，采用趋势法预测规划规模。这些数量分析都是基于当地实际需求的规划技术方法。其中，趋势预测方法的运用有助于避免因规范标准过宽而产生的不适性问题，能更紧密地结合当地情况预测规划规模和分布设施。江门城市公共设施规划就是采用了趋势分析的方法，预测设施的总需求量及空间分布，预测设施用地需求量，结合实际制定土地供应指标，保障用地供给。
　　六是理顺规划目标与实施条件的关系。首先是尊重现有规划，保障规划管理的严肃性。江门市各项公共设施规划都尊重已审批的有效规划。在现有规划的基础上考虑新的规划内容。然后是重视规划实施现状，不贪大求荣，根据资源情况制定规划成果，提高可行性。江门市各项公共设施规划根据现有资源调整已建设施和安排新建设施。在分析设施用地存量的基础上，确定调整已建设施和安排新建设施的具体措施，根据设施种类的实际需要，提出选址要求、建设规定、建设模式以及规划调整方式。这种紧密结合现状的规划方法是地方规划可实行、规划管理连贯的保障手段。
　　七是根据地方的设施兴建条件，采用强调政府主导公共设施建设的规划实施措施。因当地的居住区开发规模偏小，开发商难以独立兴建公共设施的问题比较普遍。公共设施的建设和运营提倡公益优先，先保障面向大众的公益建设，鼓励以公办为主、多渠道的建设运营方式。非商业公共设施由政府筹资建设，建设资金源于服务区域的土地收入和相关税收。商业性公共设施的建设由政府调控，市场化运作。这种强调公办的规划实施措施是符合我国市场经济发展模式的，有利于保障设施建设的成效。
　　这些规划成果被用于指导城市公共设施的设立和布局，得到了实施。规划的实施在一定程度上解决了江门公共设施配套的不足与滞后的根源性问题。规划的城市公共设施预测与分布具有一定前瞻性，可符合不同地域的需求。规划中提出的公共设施布局基本符合该城市的配套需求以及用地、资源和现状等的实施条件。规划制定了城市公共设施配套标准，希望解决长期标准模糊的管理问题，希望能统一城市内部的建设标准。实践显示，这些规划仍有待改善，但总体而言是比较切实和可操作，指导性、可行性和灵活性较充分。
　　
　　4结语
　　在实践中，以实施结果为导向的规划编制思路和方法，能促使规划成果密切结合实际条件与现状，能相对适当地运用理论和方法，有助于提高规划成果的实效性和合理性。
　　
　　参考文献：
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　　[3]张兵.城市规划实效论――城市规划实践的分析理论.中国人民大学出版社.1998,6.

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