关于工业园区基建工程管理的探讨

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　　摘要：本文根据作者多年的工作经验，首先分析了我国开发区现行基础设施项目管理模式以及工业园区基建项目管理现行模式，并深入研究工业园区基建项目管理现状和现存的主要问题，及对其进行评价，进而提出有针对性的对策，仅供同行朋友参考。
　　关键词：基础建设园区项目管理现状
　　
　　某工业园区位于某市的经济开发区，总规划面积为11．7平方公里，启动区规划面积3平方公里。自2001年建区以来，该工业园区本着“规划高起点、建设高标准、发展高速度”的原则，全力推进软、硬环境建设，积极开展招商引资，使园区的开发和建设取得了重要的进展，产生了良好的经济效益和社会效益。该工业园区基础设施建设经过了五年的艰苦历程，从无到有，从小到大，从粗放式管理到先进管理方法逐步应用，管理体制逐步理顺，管理手段逐步完善，管理能力逐步加强，取得了较好的成绩，为全面开发建设打下良好基础。从2002到2007年先后完成两个区域的基础设施建设工作，但是，客观来看园区基础设施建设项目管理还处于起步阶段，各方面工作不够理顺，管理方法和手段也比较初级，没有形成一套科学可行的项目管理模式。面对园区实现跨越式发展的要求，面对日益扩大的基础设施建设工作任务，园区的基础设施建设速度和质量不仅关乎园区整体形象，而且直接影响招商引资。因此，进一步加强和改进园区的基础设施建设项目管理至关重要。
　　1、我国开发区基础设施建设项目管理模式简述
　　开发区基础设施建设的主要内容与城市基础设施相同，有些开发区实际上就是新城区的建设。因此，开发区基础设施项目管理模式的演变和发展与城市基础设施建设同步，而且有些先进项目管理方式方珐就是在开发区最先引进并实施的，可以说开发区是基建项目管理改革的先导区和实验区。
　　总体而言，按投资主体来区分，目前国内开发区基础设施建设的模式大体可分为政府主导模式和市场化模式两种。
　　（1）政府主导模式。即由政府统一建设管理，建设资金的来源主要为政府财政资金和以土地开发收益抵押获取的银行贷款。如北京经济开发区、南京河西经济开发区的建设就是政府主导模式的典范。
　　（2）市场化模式。主要依靠社会投资来建设和运营基础设施，政府职能则主要体现在制定新区整体规划、项目运作及社会投资人的选择和后续监管上，常见的运作方式有BOT、PPP、BT(或工程总承包)以及委托管理等。浙江省慈溪经济开发区是市场化运作比较成功的案例。
　　两种模式的基本比较
　　政府主导模式的突出特点是，在资金有保障的情况下，基础设施的建设能迅速见效，并百分之百地体现既定的新区发展政策；其缺点也同样明显，就是政府或计划经济的色彩过于浓重，原体制的所有弊病完全继承，与目前建立市场经济的大方向不吻合。
　　市场化模式的突出优势有：(1)解决政府建设资源不足的问题。(2)借用社会投资人的决策机制，避免政府决策的盲目性。其主要问题表现为：(1)如果新建园区的基本面(主要指发展前景、当地社会经济发展水平、政府财政实力等)差，则市场化运作无社会投资人捧场；(2)项目的运作周期长，成本高。前面重点介绍的国外政府投资项目管理基本模式，以及国内现行主要基建项目管理模式，都代表了当前基建项目管理发展的一些先进趋势，应该是我们学习和借鉴的方向。
　　
　　2、工业园区基建项目管理模式现状
　　2.1 管理体制
　　（1）决策机构
　　工业园区最高决策机构为园区管理委员会，它代表区政府对园区实行统一的领导和管理。
　　（2）日常管理
　　工业园管理委员会下设办公室(称管委会办公室)，作为常设机构，代表工业园管理委员会具体负责工业园的开发、建设和日常管理工作。管委会办公室内设机构为：招商部、企监服务部、综合事务部、资本运营部、工程建设部及创业中心。
　　为保证园区基础设施建设顺利进行，成立了工业园区基础设施建设现场指挥部，具体负责基础设施建设的组织和实施。
　　2.2 管理方式
　　（1）项网法人责任制
　　项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。
　　实行项目法人责任制是适应发展社会主义市场经济，转换项目建设与经营体制，提高投资效益，实现我国建设管理模式与国际接轨，在项目建设与经营全过程中运用现代企业制度进行管理的一项具有战略意义的重大改革措施。目前，园区基础设施建设项目均按照项目法人责任制进行运作。
　　2.3 工程监理制
　　所谓建设工程监理制，是指具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其项目管理工作，并代表建设单位对承建单位的建设行为进行监控的专业化服务活动。建设工程监理的主要内容是控制建设工程的投资、工期和质量；进行建设工程合同管理；协调有关单位的工作关系。建设工程监理范围可以分为监理的工程范围和监理的建设阶段范围。目前，园区所有在建项目均实行工程监理制。
　　2.4 招投标制
　　招标投标是在市场经济条件下的一种有组织的特殊商品交易行为，是竞争最为充分的采购方式，是实施项目建设的一种有效手段。招标投标的任务是为招标人择优选定中标人。它是应用技术经济评价方法和市场竞争机制，有组织地通过公开、公平和公正的投标竞争，从众多的投标人中择优选定中标人并与其签订合同，以达到节省投资，同时获得高质量的工程、货物或服务的目的。目前，园区基建工程项目勘察、设计、监理、施工单位和重要设备与材料都是采取招标方式选择服务单位和供货商。
　　2.5 工业园区基建项目管理存在问题与成因分析
　　2.5.1 存在问题
　　（1）项目管理模式落后
　　现行管理模式属一般社会业主管理模式，即按传统的建设管理模式进行。即管委会成立建设指挥部，成立综合、工程等内设机构，从政府抽调干部兼任负责人。所有承包商、材料供应商等都由业主确定，协调任务重、效率不高、施工进度不快。人员整体水平不高，达不到专业化管理，项目管理水平低。
　　（2）项目管理效率较低
　　质量、进度、成本是项目管理的金三角，是项目管理的基本目标。这三项目标的实现，要有相应的技术方法给予保证，而园区在这方面却存在一定管理缺陷，建设单位完全依靠经验，而非用科学管理方法进行项目管理，使这三方面的控制失调，进而导致工程质量、进度、成本等方面都不同程度存在一定问题。
　　（3）项目管理体系不健全
　　园区基建项目管理处于粗放状态，缺少先进的项目管理理念，缺少先进的项目管理方式、方法，在项目决策、项目前期可行性研究、项目实施、项目竣工验收等诸多环节都缺乏一套科学可行的运作程序。此外，项目管理的监督、评审等工作也没有达到实际效果，导致项目实施无法实现既定目标。
　　2.5.2 成因分析
　　（1）政企不分，政府主导弊端多
　　虽然成立建设公司，但和管委会属一套人马，其经营管理也在政府的直接干预下进行，造成政企不分。在融资和贷款上多以政府财政为担保，没有形成市场化的管理模式，最终是政府兜底，承担建设风险，实际上没能发挥建设公司的作用，企业经营、市场化运作成问号。
　　（2）项目法人责任制不落实。
　　管委会职权过大，造成条块分割，管理不畅，效率低下。虽成立了法人机构，但基本上仍以行政指挥为主，工程指挥部和项目法人并存，关系不清，职责不明，项目法人无法独立履行职责。
　　（3）没有实行项目全过程管理
　　一方面项目前期准备方面工作不到位，问题较多。如违反基本建设程序、实地勘测不细，设计质量差、实施中擅自改变建设内容等，这为项目建设质量和投资效益等埋下了祸根。另一方面项目的竣工验收走过场，缺乏项目后评价，没有发挥实际作用。

　　3、工业园区基建项目管理模式的保障措施
　　3.1 实行项目投资全过程控制
　　工程项目投资控制是建设项目管理的重要组成部分，是指在工程建设项目的全过程(投资决策、设计、招投标、施工阶段)采取有效措旋，把工程项目建设发生的全部费用控制在批准的限额内，并随时纠正发生的偏差，以保证投资估算、设计概预算和竣工决算等管理目标的实现，达到合理使用人力、物力、财力，获得最大投资效益的目的。基于工程项目投资运动的特点和运动差噬，工程项目投资的控制涉及到方方面面，其基本控制原理为：全过程、全方位的控制；不同投资主体的控制；合理设置控制目标；以主动控制为主、技术与经济相结合的控制。
　　工程项目投资控制最首要的一点是全过程控制原则。这种全过程具体体现在投资决策、设计、招投标、施工和竣工决算等阶段，而且每一阶段都是缺一不可的。以往在工程实践中往往只是片面地强调施工阶段的投资控制，但事实证明，施工阶段对项目投资进行控制的影响程度在全过程控制中仅占很少的一部分，只有投资决策和设计阶段的控制才是关键。
　　3.2 规范和完善园区建设项目决策机制
　　（1）制定科学严密的基础设旋建设投资计划
　　要根据工业园区总体规划，制定相应的基础设施长期建设计划，对一定时期内的基础设施建设统筹规划：要制定近期执行的基础设施建设投资计划，采用科学投资评估方法，对项目的选择、评估以及项目的实施计划进行统一安排。
　　（2）完善基础设施投资的决策过程
　　逐步建立一个参与广泛而又协调的基础设施决策机制，综合考虑政府、专家、用户和有关利益群体四方面的意见；科学设立合理的决策程序，可采用专家听证会、公众听证会、设立基础设施委员会、书面意见书等不同方式；尽快建立投资决策的管理信息系统，建立基础设施投资信息发布制度和信息披露制度，增加投资项目决策的透明度，减少人为因素的影响，使投资决策程序化、公开化、规范化。
　　（3）加快建立投资决策咨询制度和建设责任制度，实现市场化和竞争机制对于达到一定数额的建设项目，要通过竞争形式引入社会投资管理顾问机构参与。建设全过程应该推行招投标制度，各种购买行为应该实行政府采购制度，投资建设各阶段和终结应该建立信息发布制度，真正实现投资和建设的公开化、透明化和责任约束。
　　（4）强化政府投资项目的审计监督
　　审计遵循的原则是在确保园区基建目标实现的前提下，使投资资金的使用做到成本低、效益高。严格实行投资基建项目的预算、期中、决算全过程跟踪审计，保障建设资金的合法使用，合理控制工程造价，提高投资效益。
　　（5）建立决策责任追究制度
　　通过建立项目后评价等手段建立建设项目决策问责制度，对于因主观原因造成决策失误的，应追究主要决策人的行政和法律责任。另外，还要对相关技术、经济、设计方案的选择评估过程，建立责任到评估咨询机构、到责任人的跟踪评估反馈体系。造成投资项目决策失误和损失的咨询机构和个人，给予罚款、取消资格等相应的处罚，以促进其提高咨询评估的水平和责任心。
　　4、结束语
　　以上是对工业园区基建项目管理现行模式存在的问题和成因进行了初步分析，为下一步研究提供了重要实践依据并指明了改进方向。平房工业园区基础设施建设发展的一个重要原因就是基础设施建设项目管理模式建立问题，即缺少一个规范、系统、先进的项目管理模式。因此，必须创新管理理念，学习和借鉴先进管理理论、管理经验和管理方法。

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