论城市规划管理面临的问题及对策

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　　城市规划管理部门有句行话：“规划难，管理更难”。“三分规划，七分管理”这就体现了规划管理在城市建设中的地位和作用。
　　管理难，难在哪里？就我个人认为主要有以下几个方面。
　　其一：各自为政，城市规划迁就权势部门。每个城市的总体规划一旦经过上级政府批准，任何单位和个人都应该严格执行，不得随意变动。但事实往往不如人意，某些单位和个人依然我行我素，不执行已审批的总体规划。在行政部门干预下，规划部门也无可奈何。如宜城市经省政府批准的总体规划电力电讯设计的变电站的位置，规划在市区西侧。这样规划的目的：一是主线路从市区西侧引进，主线路不经过市区，不影响各行建设。二是市区西侧为工业规划区，用电大户都在此处，减少电路损失。三是减少令人烦恼的，影响市容面貌的电力线路和这部分开支。但市供电局为了将站建在局机关附近，通过各种手段，硬性将规划市区的西侧的变电站建在市区东侧。让市民受不该受的高压影响，让高压走廊大摇大摆地横穿市区。
　　其二：违章处理难，延误城市建设的时间和被动变更详细规划。1996年，我市处理一起违章建房户，此房屋不过两间，面积不到50平方米，可用的时间超过半年，出动工作人员超过200人次，直接损失不小，间接损失就更大了。
　　事情是这样的，南街有一户居民，住的是市直某单位公房，公房的边上有一块小空地，他自己就在上面盖了两间平房。土地部门在不知此处要拆迁的情况下，发放了《土地使用证》，他拿着《土地使用证》硬说他那未经规划部门批准的房屋为合法建筑，开始规划部门上门做工作，让其自行拆除。经过再三，此户才表示同意。但过了期限，房屋依旧。按《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定：当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议坚决不服从的，可以在接到复议决定之日十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。此户经复议和起诉后，上级机关和法院作出维持原处罚决定。在法院和城管监察的执法人员都到现场并要强行拆除时，此户又愿自己拆除并当场拆了部分。但第二天房子又盖了起来。像这种情况，我们这个市还不少，这是其中一例。还有隐蔽的，小体量的违章建筑，在加速建设的情况下，最易形成事实违章，在复议和上诉期间内的一段时间，给违章者一次机会，形成最后的事实，增加了规划执法的阻力。
　　其三：旧城改造难。在小城市的旧城住着世世代代生活在这里的居民，他们在改造旧城时很有点故土难离，他们不考虑国家建设的需要，只考虑自己的利益，增加了旧城改造的难度。还有些严重污染环境的企业，为了他们自己企业的生存，不但不愿迁出老城区，反而要求在原址进行小范围改建。他们一是没能力按规划建设，二是没办法改变他们污染环境的产品项目。规划部门不能批准他们在原地建设。但在政府需要统一改造时，其拆迁工作的难度可想而知，他们狮子大开口，讨价还价，提一些不符合实际的要求。增加了旧城改造的难度，耽误了改造的时间。
　　其四：规划脱离实际，造成规划与建设脱钩。城市规划，特别是详细规划，在原设想的基础上，受设计人员的素质、水平、条件及当时的人民生活水准所制约，并不是那么合情合理，也许当时是合理的，但随着时间的推移，也就不那么合理了。有些规划看起来是比较理想的，但现实的条件不可能那么做。若硬性让别人按原规划建设，就不那么好办了。
　　1998年，宜城市规划设计院做了部分小区规划，为我市的城市建设起了很好的指导作用。但是，由于条件的变化和城市性质的限制，有些方面没能如期实施。概括起来有如下几点：一是人为因素，随着社会的发展，人民生活水平的改善，居民对居住条件的要求越来越高。二是地域因素，居住小区多设在市郊，难以协调村组建设，而且这里的住户很难搬迁，这些也是规划不易实施的因素。三是条件因素，由于小城市区域有限，流动人员少，交通不便，新建单位只有“画地为牢”。无法将生活设施和办公区分开。还有的单位在始建时，受政策和经济诸多方面的制约，征地不能一次到位，这些都制约了规划的实施。
　　由于规划与建设实际脱钩，规划部门如硬让建设单位按原规划建设，从客观上也造成了规划管理难。
　　其五：办证难，收费难，造成违章建设。某一项目需建设，在规定的程序中需办很多手续，这些手续又不在一个单位，但都得跑，办这些手续一是需时间，二是需资金，三是需人力物力。有的单位为了节省时间和资金，不管规划许不许可，先动工再说。还有的单位由于资金是上面拨的款，上级不讲实际，马上要效益，造成今天申请，明天就要建设，或边申请边建设的局面。当然，规划部门按要求要履行各种手续，还要考察是否符合各项规划要求，这样就需要一段时间，结果规划部门与建设部门造成情绪对立。这样就容易出现违章建设。
　　当然，在办各种手续时，必须要交纳各种税费，而这些税费要占建设总资金的很大一部分。有的建设单位为了逃避税费，只好我行我素，不经批准擅自建设，造成管理难。
　　其六：现在建设中的短期行为造成管理难。城市规划确定的城市道路、广场、园林绿地（包括水面）、高压供电走廊及各种地下管线是保持城市功能正常运行，为城市人民提供生产、生活的方便条件和适宜环境必不可少的重要的公共设施，高压供电、地下管线还有特殊的安全运行和正常维护要求。为了维护城市整体和人民群众的公共利益，对这些设施必须严加保护，任何单位和个人不得占用来进行其它的建设活动。否则，将会影响城市经济、社会活动的正常进行和生态环境，特别是影响城市建设设施的正常运行，甚至带来灾难性后果。因此《城乡规划法》第三十五条规定：“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设”。但有少数单位和个人，只顾眼前利益，只考虑需要，不顾及城市规划的长远利益；只讲眼前经济效益，不讲城市环境和社会效益，不顾人民生命财产安全。置《城乡规划法》于不顾，占河道建房，抢占高压走廊建房，毁绿地建房，严重破坏了城市的景观，给子孙后代留下无穷后患
　　当然，还有不少方面也在增大规划管理的难度。诸如：管理人员的素质低下；社会干预过多和说情风太浓；以及管理机构不健全和管理机构之间互相“扯皮”。这都造成规划管理不太协调。造成最后的管理难。
　　要改变这些影响城市规划管理的不利因素，我认为城市建设机构应从下面几个方面做起：
　　第一：要认真宣传城市规划的重要性，争取社会的广泛支持。一个城市的总体规划，一经批准就要通过各种方式宣传，让城市市民知道此规划，了解此规划，掌握规划，从而起到参与规划，把城市规划看成是和自己切身利益相关的大事。向违背城市规划的行为作斗争，当然还要让各级领导和部门重视城市规划，认识城市规划是城市建设的龙头，争取领导的关心和支持，争取各部门的理解和配合，从而取得城市规划管理方面的共同语言，减少各种违章建设。
　　第二：健全社会主义法制，变行政管理为法制管理。城市规划关系各项各业，影响千家万户，涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域，具有很强的综合性。随着城市在国民经济、社会发展中的地位和作用日益增强，城市的结构和功能日趋多样化，城市各项行政管理和经济管理关系日趋复杂，过去主要依靠行政手段进行管理，没有城市规划或不按城市规划进行建设的状况，日益不适应形势发展的需要。因此，必须进一步强化城市规划的综合、协调职能，城市的土地利用和各项建设活动都必须纳入统一的规划，实施统一的规划管理，遵循统一的行为规范，才能保证城市的合理发展和协调运转。这就要求通过立法来提高城市规划的权威性和约束力，并确定其法律地位和法律效力，使城市政府更加有效地行使建设城市和管理城市的职能。立法的重要意义还在于运用法律武器，赋予城市规划必要的权威性和约束力，合理控制和引到城市有序地建设和发展。

　　三是要建立一支良好的规划执法队伍，提高规划执法队伍人员的素质。规划管理不同一般的行政管理，因此在人选方面，必须坚持高标准严要求，他们必须具备较强的专业技术能力，有较强的事业心，有足够的法律常识和具备综合协调的管理能力。我们要制定一系列程序和规定，保证我们的执法人员具有这些优良品质。城市规划和城市建设方面的法律都是纸上的东西，要靠有一定数量、质量较高、责任心强、思想作风过硬、能依法办事的人员去落实。从目前看，凡城市规划管理较好的城市除了有科学的规划，完备的法律法规和合理的体制外，还有一个重要的因素，那就是有一支良好的规划管理队伍。因此，有的专家把规划、法制、体制和规划管理队伍称为城市规划管理的四大支柱。
　　第四：完善城市规划法律体系，制定切实可行性地方法规，做到有法可依。《中华人民共和国城乡规划法》是我国在城市规划、城市建设和城市管理方面的第一部法律，是一部符合我国国情、比较完备的法律，为我国的城市科学合理建设和发展提供了法律保障。他将我国的城市规划管理带入到法制管理的轨道。但《城乡规划法》是宏观的。粗线条的。我国幅员辽阔，城市又多，东西南北的城市性质、经济、人口、地理条件都不尽相同，它不可能具体到每个城市的每个具体问题。因此，我们要依据《城乡规划法》、《测绘法》制定有关城市规划管理方面的细则。做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
　　第五：理顺各种关系，减轻建设单位负担，变单一管理为综合管理。城市规划管理看起来是城市规划行政主管部门的事，但由于机构人员编制受限，往往形成人少管不了，问题复杂不好管的局面。而且条块又不易融洽在一起，城市建设牵涉方面广，建设审批手续又复杂。首先从建设单位立项到开工需经过许多部门审核交多种费用，往往建设单位受不了。要解决这些问题，我个人认为：市政府应该采取强有力的措施，将复杂的手续简单化，将可有可无的手续删掉。这样即为建设单位排忧解难，也减少一些违章建设，同时也减轻规划管理部门的工作。
　　第六：精心合理制定规划，提高规划设计水平。城市规划应当符合城市实际，充分体现自身特点。我们这样的小城市和农村有密切的经济、社会联系，其经济、社会和城市结构比较单纯；人口密度低，交通、住房问题较易解决，发展的余地和潜力较大；建设费用和地价较低，劳动力来源比较充足。但是我们又存在着底子薄、基础差，人力、财力、物力不足等制约因素。因此，规划预测城市经济、社会和空间发展目标、发展方向、发展规模以及规划的指标、标准一定要从实际出发，体现小城市的特点，充分考虑其优势和制约因素，并且有较大的弹性。要根据自然环境、现状特点，因地制宜地确定发展城市的发展形态、布局结构、路网骨架等。我们应当努力提高规划水平，着眼于功能合理，最大限度满足实际使用要求，将我们的城市建设成具有地方特色的现代化城市。

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