集体土地发展权损失补偿机制研究
来源:用户上传
作者:
[摘 要] 我国实行严格的耕地保护和用途管制制度，集体土地在土地利用和土地管理中受到了过多的限制，无法分享到经济发展和城镇化所带来的益处。现行土地管理制度没有处理好集体土地发展权和集体土地发展权的收益问题，由此导致了政府与农民间的利益冲突。本文旨在探讨土地利用中的集体土地发展权及其补偿机制的缺失与设置问题。
[关键字] 集体土地发展权补偿机制
一、 引言
中国是社会主义国家，土地实行公有制，全部土地属国家和集体所有。然而，众所周知，我国国有土地所有权和集体土地所有权是两种不平等的权利，政府作为土地的管理者和国有土地的所有者，所制定的政策和法规倾向于保护国有土地利益。集体土地作为弱势的一方，权益多受侵犯，其中之一就是对集体土地发展权的损害。狭义的土地发展权强调土地用途的变更，在一般情况下界定为农地发展权；广义的土地发展权还包括因提高集约度以及生态用地转变为农用地而获利的权利[1 ]。集体土地发展权即集体土地转变为不同用途的权利，包括农村建设用地转为城镇建设用地和农用地转为建设用地,本文侧重于研究集体土地的农地发展权。
二、 对集体土地发展权的限制因素
（一） 土地用途管制
土地用途管制是国家为保证土地资源的合理有效利用以及经济、社会的稳定发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地而采取的管理制度。我国从1999年开始实施土地用途管制制度，它在保护基本农田，控制非农建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地等方面起了很大的作用。然而，土地用途管制限制了土地用途转化，牺牲了限制发展区土地所有者和使用者的利益，带来了社会利益分配不公等问题。
（二） 法律限制
我国集体土地所有权和国有土地所有权是不平等的。1999年实施的土地管理法第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说，除了本集体兴办乡镇企业、修建公共设施和公益事业、本集体成员建设自住房外，其他任何人不能使用集体土地进行建设。国有土地垄断着我国土地的一级市场，集体土地被排除在城镇建设的范围之外，企事业单位需要用地的，必须向国家申请，再由政府出面征收农村集体的土地。
三、 我国集体土地发展权补偿机制的缺失及产生的问题
我国是有土地补偿机制的，土地管理法规定：国家征收集体土地时，按照被征收土地的原用途给予补偿。当政府的经济管制、立法、土地规划及其他土地使用限制使公民的财产受到较大程度的损失，构成了特别牺牲时，实际上对公民财产形成了规制性征用[5]。我国的土地利用总体规划明确的规定了每块地的用途，使一部分人受益而使另一部分人受损。在市场经济条件下，土地用途管制和土地发展权应相互补充，没有相应的补偿机制使得规划本身缺乏公平，受损群体就会利用其他方式来获取利益，小产权房的产生和繁荣恰恰说明了这一点。规则性征用补偿的缺失在我国还产生了另一个问题，即耕地保护乏力。虽然，我国政府多次强调要保护耕地，并要求耕地要做到“占补平衡”，但是我国耕地数量却不断减少，特别是优质农田正在被城镇所吞噬。政府调控的失灵说明单一的行政手段并不能保证政策的有效执行,需要建立相应的补偿机制支持政策的实施。
四、 集体土地发展权损失补偿机制设计
（一） 集体土地发展权的归属
集体土地发展权受偿人应为该权力的所有人，现在土地发展权的归属问题在我国学术界有三种主张：①多数学者主张将土地发展权归国家所有，使用者向国家购买发展权；②土地发展权归土地所有者所有，国家要进行开发或征地时向农地所有者购买发展权； ③主张由国家与农民集体共享土地发展权[1]。
虽然农地转为建设用地所带来土地增值在一定程度上得益于国家的基础设施建设或者其他企业主体的外部投资活动，但市场经济的原则是在财产的所有者没有发生变化的前提下，甲行为主体的活动对乙行为主体形成的好的效应，除非双方提前有特殊的界定，这种好的效应还是由乙所有和受益[7]。另外，将农地发展权归国家，着重公权的作用，看似有管制效率，但由于自身机制问题，缺乏公平，农地保护与农民利益得不到有效保障；失地农民个体没有一定的资金积累，不能承担其自身的教育、培训费用，使其未来生存失去保障，还影响到农民后代接受教育的水平，这不仅不利于农民个人和农村未来的发展，更不利于国家的长远发展。
（二） 集体土地发展权的价格
集体土地发展权确立之后,价格测算问题就成为了一个很重要的问题。影响集体土地发展权价格的因素很多，如社会经济发展状况、城市化和人口密度、土地利用规划和土地用途、政府行为等。
国内学者对土地发展权的价格计算有不同的看法：钱安桉等认为,发展权价格应是建设用地价格与农地价格之差。其中,出让后该用途的基准地价作为建设用地价格，农地价格以国家的征地补偿价格代替[8] ；也有人在讨论农地发展权的价格形成机理和影响因素的基础上,提出了农地发展权的测算方法：农地发展权价格等于市地价格减农用地价格、土地开发费及利润[9]；祝平衡认为土地利用规划、区位、土地用途与土地利用强度所产生的变化量就是土地发展权价格，并提出农用地转为不同用途的建设用地，其发展权价格不同[10]。
（三） 集体土地发展权的补偿方式
集体土地发展权补充费应直接或间接返还农民。这种返还方法包括：1.现金返还；2.建立失地农民保障基金，提高不愿意或不再耕种的失地农民在其他行业的就业能力；3.改善当地的基础设施，改善农村的生产生活条件；4.开垦新的耕地，既恢复被征耕地的生产价值，又为愿意耕种土地的失地农民提供出路；5.改善当地因为农地征收而被破坏的生态环境。土地补偿费的分配比例由法律（而非地方性法规）规定，以保证土地补偿费不被集体经济组织“过滤”，从而保证农民的合法权益[2]。
五、 结论
农民获取土地发展权补偿是集体土地所有权依据成员资格给予的权力。对集体土地的征收或限制性征用，需要补偿的不单是土地的使用权,还有获取土地增值收益的索取权。因此，将土地发展权价值转换为利益受损农民的发展基金，才能较好地补偿他们。土地发展权制度在西方发达国家已经得到了很好的应用，在耕地保护、土地征收和征用等方面取得了很好的效果。现在我国土地发展权仍停留在理论研究阶段，应尽快设立土地发展权及其补偿机制，以维护农民的土地权益，更好的体现社会公平。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-606765.htm
