落实科学发展观构建和谐社会需要转变的几个观念

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　　近期，北京市工商学会组织召开了“发挥工商职能作用，促进社会经济又好又快发展”研讨会，现将主要观点综述如下。
　　党的十六届三中全会提出的科学发展观，是我们党对社会主义现代化建设规律认识的升华，是执政理念的新飞跃。科学发展观的本质是以人为本。作为工商部门，必须深刻领会科学发展观的内涵与基本要求，在科学发展观的指导下，转变市场监管和行政执法的理念，充分发挥工商职能作用，为构建和谐社会做出应有的贡献。
　　
　　一、从注重企业的发展速度向注重企业的发展质量，进而向促进经济可持续发展转变
　　
　　近些年，北京市工商局加快建设服务型政府的进程，构建了市、区、基础三级公众服务平台，进一步精简行政审批。整合企业年检事项，完善互联审批制度和“一站式”“一网式”服务体系，推进网上登记申请等一系列优化发展环境的改革措施，促进了各类商事主体蓬勃发展，商事主体总量已突破110万户，但在快速发展的同时，也暴露出市场准入制度，在新形势下出现了一些新的不适应问题。
　　
　　(一)从经营项目看，在一些与公共利益密切相关的领域，市场准入标准过窄、过低。由于市场准入内容不完善、相关标准不合理，限制某些登记注册事项缺少充分的法律依据，工商部门始终要承受很大的压力，处于被动地位。为此，必须会同政府有关部门结合首都城市功能和发展格局，针对不同行业、领域的经营特点和企业信用水平，进一步探索新形势下科学的市场准入规则。
　　
　　(二)从登记注册地址看，允许在居民住宅登记注册带来很多社会问题。据调查：朝阳区目前注册在居民住宅的企业有24587家，占企业总数的22，6％：顺义区注册在居民住宅的企业有7613家，占企业总数的19％。而且近年来比例有不断攀升的趋势。允许在居民住宅登记注册好处在于降低了企业经营成本，企业购民房不仅可以享受优惠税率，还可享受最高30年的按揭贷款，且住宅内的水电和物业管理费均比商业用房低廉，适应了资金有限、规模小、人员少的小企业的需要。不利之处在于容易引发扰民，给居民生活带来不便：拉高了房价，以“建外SOHO”小区为例，70％的业主为外埠投资人及外籍人，购买房产的目的是为了开办公司：造成国家税收流失，住宅楼擅自改为商务用楼，仅土地出让金一项财政收入就损失近40％。暂停利用居民住宅从事经营活动的登记注册，尽管社会上有一些反应，但总体上于国于民都是有利的，只是应该制定相应措施，区别对待。不搞“一刀切”。将负面影响降至最低。
　　
　　1，对不同经营项目区别对待。对于不易引发扰民问题的经营项目登记注册政策可以适当放宽，为了便于操作，不使矛盾集中在工商部门，可以完善市局曾经尝试过的经营场所设置听证制度，拓宽社会公众参与市场准入审核的渠道。
　　
　　2，对部分具备条件的商住两用楼和楼层底商与其他纯居住层区别对待。进一步完善市局已经实施的，对商住两用楼和楼层底商在经营项目上适当放宽的政策。
　　
　　3，对不同地域区别对待。完善市局已经开始实施的城区疏堵结合的政策，通过一定的优惠政策，建设或改建一批符合经营条件、面积适中、租金相对低廉的办公用房，配合产业结构调整。优先满足符合首都产业政策的小企业进入，扶持其发展。城乡接合部存在大量违章建筑，成为外来人口聚集区，从而形成了外地人服务外地人的商业服务群落，大多是小、散、低、劣的主体，其中不乏制假贩假窝点或色情场所，对本地经济发展无益，对社会治安有害。因而，从严审查企业经营场所，对于防止违法经营合法化，以至于整治与净化市场环境都是有利的。远郊区县农村地区，多为村民利用自有住房自主开展经营活动，如为适应市民郊区旅游，开设家庭旅店等，在登记注册政策掌握上适度放宽，既符合首都城市整体规划，又有利于地方经济的发展。
　　
　　二、从单纯注重办案向维护公平竞争和安全交易秩序转变
　　
　　办案是工商行政管理的重要手段。近年来，工商部门充实办案力量，整合办案职能，优化资源配置：推行执法办案系统，提高办案效能，规范办案行为：并通过大比武等多种形式提高干部的办案能力，办案的数量和质量都有了很大提高。办案数量逐年上升，2005年达到73600余件。然而，市场秩序存在的一些深层次问题并不能通过办案完全得到解决，必须在加强办案的同时，注意发现和分析经济秩序中暴露出的监管薄弱环节和突出问题，采取相应的管理措施加以解决，促进良好市场秩序的实现，市工商局2006年工作计划中提出：“要抓住现阶段危害市场秩序的突出问题。确定监管和整治的重点，集中调配力量，实现有效打击。”“分局要相对集中调配执法力量，及时有效地解决辖区重点问题。”这里明确提出了实现重点管理的理念。局领导还多次提出通过加强对信息的整合和综合分析，使重点问题的认定建立在信息化、科学化的基础上。但从总体上看这些工作进展并不大。当然，实现重点管理这种新的管理方式需要有一个探索的过程，但更为重要的是观念的转变，只有改变监管就是执法，执法就是办案，办案就是罚款的传统认识，树立治标与治本并重的管理理念，才能在重点管理这种新的管理方式探索上取得突破。
　　
　　(一)要关注尽管不构成案件但影响经济秩序的问题。在实际工作中可以发现，一些影响市场秩序的问题并不一定构成案件，不是通过办案可以解决的，需要对具体问题采取相应的管理措施加以解决。据报道，京城首家大型平价眼镜直销店“大场面眼镜直通车”开业仅半个月，即接到两家知名眼镜供货商要求提价销售的通知，并声明不提价将停止供货。原因在于这两家供货商接到京城四家知名眼镜卖场的电话，要求供货商停止向“大场面眼镜直通车”供货，否则将停止销售这两个品牌的眼镜。在有关媒体编制的“中国十大暴利行业排行榜”上，眼镜业已连续两年位列其中，最重要的原因在于，一些成熟的大眼镜公司共同打造了高价联盟。“大场面眼镜直通车”的出现，有利于打破高价联盟恢复扭曲的市场价格，维护消费者的合法权益。当前，“大场面眼镜直通车”面临的窘境，已经不是物价问题，实质涉及到不正当竞争。尽管这类问题不一定立刻构成案件，工商部门是否也应该深入调查研究并介入管理，而对这类问题的制止或警告，其社会效果远大于办几个具体的罚没案件。
　　
　　(二)要注重解决群众最关心、最直接、最现实的问题。衡量工商管理成果的最终标准，不是办了多少案件，而在于企业和消费者对市场秩序的满意度。建材、汽车配件销售质量问题，长期以来是消费者关注的重点。要将首都建成市场秩序的首善之区，一个重要的标准是这些长期得不

到解决的问题得到了有效解决或有了明显缓解。为此。必须要正视这些问题，与消费者权益保护组织和各行业协会加强沟通与交流，充分听取他们对本行业重点问题的意见，深入调查研究，并根据市场变化不断创新管理方式。如合同行业主管部门对合同示范文本的强化，就从基础层面解决了不少合同欺诈等问题的发生。
　　
　　(三)要通过对典型经济案件的分析找出管理中的薄弱环节。办案是管理，但办案并不是目的，目的是要建立良好的市场秩序。为此，应该加强对典型案件的分析，透过案件找出管理上的漏洞和薄弱环节，采取相应的管理措施，堵塞漏洞，防止类似案件发生，其意义远大于所办案件本身。
　　
　　三、从逢案必罚向宽严相济转变
　　
　　构建和谐社会，必须改变以往工商部门在执法中存在的以罚代管、重罚轻管的现象，确立执法为民，以人为本的执法理念。
　　
　　(一)坚持行政执法合法性与合理性的有机统一。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求。正确理解合理行政的内涵对于贯彻以人为本的执法理念具有重要意义。合理行政不仅要求必须在法律规定的条件、种类、幅度下实施行政行为，而且要求行政行为要体现法律的立法宗旨、目的、内在精神。准确适用法律。可见，合理性是合法性之下的合理，合法行政是合理行政行为的前提，离开合法性，合理性就成为无源之水，就可能偏离依法行政的大方向。合理性则是依法行政更高层次的判断标准，离开了合理性就不能准确体现立法宗旨和立法目的。合理行政，不仅要正确行使自由裁量权，而且要求实施行政行为的手段和措施要适当。实施行政处罚时，面对多种行政手段和措施。应按照必要性、适当性的要求，进行合理选择。
　　
　　(二)坚持行政指导与行政执法相结合。2006年以来。市工商局提出了加强行政指导的工作指导意见。坚持行政指导与行政执法相结合。是以人为本行政执法理念的重大进步，是具有时代特征的管理方法。行政指导应该体现两个原则：一是依法行政原则，即对市场主体违反市场秩序但法无明确规定或无相应罚则的行为，通过行政指导这种非强制性行政行为的方式加以纠正。二是宽严相济的原则，即对违法主观故意强、社会危害严重、屡教屡犯的违法行为，要采取幅度范围内的高档处罚标准，从重处罚。要鼓励干部办大案、办要案、办典型案件。对主观恶意较小、社会危害较小、初犯、偶犯、违法情节轻微的违法行为，则贯彻教育为主的方针，以警告、限改为主要手段，促使行政相对人自觉纠正不当行为。
　　加强行政指导有利于解决以往工商部门在执法过程中存在的以罚代管的现象：有利于使行政相对人体会到工商部门的人性化管理，化解执法矛盾：也有利于降低行政成本，以便执法人员集中力量打击严重危害经济秩序的违法行为，深入推进行政指导工作。
　　1，要树立人性化管理的理念。行政指导是行政执法的有益补充，二者不能替代。推进行政指导不是要代替也不是要弱化行政执法，而是要集中执法力量有效打击那些严重危害市场秩序的违法行为。当前。在认识上特别要转变重罚才是加大执法力度的传统认识，明确人性化管理不仅有利于和谐社会的发展。而且有利于提高管理效能。对违法商事主体罚款并不是目的，只是一种手段，是为了促使当事人引以为戒。不再重犯。纠正违法状态才是执法目的，人性化管理也可以达到这一目的，而且效果会更好。北京市检察机关从2003年起推出“刑事和解”制度，即对于轻微的刑事案件，在司法机关的帮助下，经被害人和嫌疑人直接协商，嫌疑人向被害人进行一定的经济赔偿并得到受害人的谅解，司法机关不再追究嫌疑人的刑事责任。目前，采用“刑事和解”的轻微刑事案件已经占到14.5％。实践表明：实行“刑事和解”并没有诱发刑事案件上升，其社会效果比诉讼判刑要好。尽管行政指导与“刑事和解”的实施对象不同，管理措施不同，但宽严相济的管理理念是相同的。涉及侵犯消费者合法权益的行政处罚案件，是否也可以考虑适用这一理念，更加关注对消费者受到损害的赔偿。
　　2，要对年终考核标准进行科学化的调整。长期以来，办案数量和罚没款额一直是上级部门对下考核的刚性指标。近年来，市局多数业务处已经不再下达办案指标，大多数分局也不再对工商所下达办案指标，但即使是不下达办案指标的分局，基层实际上仍在将办案数量和罚没款额作为衡量工作成果和业绩的最重要的指标，存在实际上的攀比。因此，推进行政指导工作，就必须对年终考核标准做出科学化的调整。
　　3，要对行政指导所适用的事项加以细化，防止出现新的执法标准不统一、行政处罚过松，以及引发新的人情案。
　　
　　(三)探索对确有悔改表现的失信企业的救济措施和途径
　　近年来，北京市大力推进企业信用体系建设，将12万多严重违法企业和11万多法定代表人锁入警示系统的“黑名单”，并对其重新进入市场加以限制，从而提高了失信企业成本，起到了震慑作用，市场秩序也由此得到改善。但失信企业情况差异很大，区别不同情况，在失信企业纠正其行为后，有条件地允许其重新进入市场，将有利于促进社会经济又好又快发展。
　　1，新《公司法》为信用修复提供了法律支持。原《公司法》规定，“吊销”即法人资格灭失。2006年开始实施的新《公司法》做了相应修改，明确“吊销”不再是法人资格的灭失，而仅是经营资格的终止，即“无期徒刑”。可否参照法院“无期”改“有期”的做法，对少数失信企业接受行政处罚后，确有悔改表现，并有继续经营愿望的，在一定监控措施下恢复其经营资格，此问题值得探讨。
　　2，要探索因违反年检制度被列入“黑名单”的救济措施和途径。截至2005年，被锁入北京市企业信用信息系统“黑名单”，并对经营行为加以限制的企业已达12万户。其中95％以上是因为逾期年检被锁入的。逾期年检的企业，有些是因为有违法行为为了逃避行政处罚，有些是为了逃债，但也有相当大的一部分企业是因为不熟悉法律法规，或因各种特殊原因造成被吊销营业执照。这些企业虽然违反了《公司法》，但并未对社会造成大的危害，让企业负责人有条件地重新进入市场，对经济发展是有益的。为此，应该对逾期年检被锁人“黑名单”的企业做一分类，对那些未对社会造成大的危害的企业，允许其在一定期限内纠正违法问题，制定切实可行的信用修复计划，并经信用中介机构科学评估，允许其恢复经营资格，使我们的管理更体现人性化。
　　
　　(作者单位：北京市工商学会)

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