地方政府债务问题研究
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作者: 苏博 刘树彬
[摘要]在以经济发展为中心指挥棒的引导下，我国各级地方政府为了快速发展经济，破解资金层面瓶颈，纷纷建立地方融资平台，大肆举债。由此导致地方政府债务高企，放大了整个国家主权信用风险，面对越来越庞大的地方政府债务以及由此带来的债务风险，如何采取有效措施来化解的地方政府债务问题，这成为未来我国发展中必须要解决好的一个重要课题。本文对于地方政府债务问题进行了全面梳理分析，探讨了地方政府债务风险，深入挽救分析了地方政府债务问题的具体成因，并在此基础之上，结合我国的实际情况，探讨了地方政府债务问题的化解策略。
[关键词]地方政府；债务风险；成因；策略
[中图分类号]F8125[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）46-0019-02
2008年美国爆发的次贷危机以及2011年欧洲爆发的欧债危机给我国大规模举债发展的模式敲响了警钟，而2013年三大国际评级机构对于我国主权信用等级下调更是使得地方政府债务危机问题进一步升温，引起了社会的广泛关注以及讨论。潜在的地方政府债务危机已经引起了国家的高度重视，尽快规范地方政府举债行为，化解债务风险成为国家未来发展中的一项重要工作。
1我国地方政府债务问题
11债务规模巨大
从债务规模来看，根据审计署的调查报告显示，截止到2013年年底，我国各级地方政府债务余额在1789万亿元人民币，约占到同期GDP的30%，而2013年全面财政收入在129万亿元，债务规模约为15年的财政收入，相当于人均负债12万元。而这一统计数据很多学者认为比较保守，如果算上国有企业、高等学校、信托机构等负债，这一数据很有可能要远远超过20万亿元人民币，庞大的债务规模对于地方政府的还债能力是一个巨大的考验。目前我国债务占GDP的比重已经明显超过了国际警戒线，如果不能够遏制债务规模快速上涨的势头，爆发债务危机的风险将会大大增加。
12债务结构不够合理
债务结构不够合理也是目前我国地方政府债务存在的典型问题，从地方政府债务构成情况来看，银行贷款是我国地方政府债务主要模式，这一比例占到全部债务总额的80%以上，个别地区甚至高达100%，除此之外还有债券、信托等。从债务周期来看，还债周期比较集中，超过30%的债务都要在2018年前还清，而2014年需要偿还的债务的高达24万亿元，地方政府未来几年债务压力巨大。从债务风险区域来看，中西部地区的债务风险要远远高于东部发达地区，其偿债意愿以及能力也相对较低。
13债务平台管理混乱
我国地方政府债务平台管理混乱，虽然国家《预算法》不允许地方政府举债，但是很多地方政府依然采取各种间接隐蔽的方式进行举债，例如通过委托方式、通过担保方式、建设融资平台等。对于地方政府债务平台的管理，国家没有出台相关的法律规范以及监督制度，结果导致对于地方政府债务规模没有一个准确统计，不同统计口径相差较大，也没有措施来对与地方政府债务绩效进行评价，没有风险预警以及监控机制，债务平台信息不透明。
14债务偿还能力不高
地方政府偿债能力不高是地方政府债务问题的根源，无论地方政府债务规模多大，只要能够按时还债，自然不会发生债务危机，而当前关键的问题是我国地方政府在偿债能力方面存在很大不足。地方政府的收入来源基本上就是财政收入、卖地收入等，随着经济增速放缓，财政收入增收的空间有限，而土地这些年也基本上被地方政府卖光，所以说政府在偿债能力方面呈现出递减的趋势。
2我国地方政府债务风险
21阻碍发展方式转变
我国粗放式经济发展模式所带来的环境污染、资源消耗、结构失衡等问题越来越严重，这意味着粗放经济发展模式的不可持续性，在这种情况下，发展方式转变是我国经济发展的重要课题。但是地方政府因为有着巨大的债务压力，在创新不能够成为政府经济增长引擎的情况下，必然还会严重依赖于粗放的经济发展模式来扩大税收，从这一角度来讲，地方政府债务将会严重阻碍我国的经济发展方式的顺利转变。
22拉大居民收入差距
收入差距的不断扩大是目前我国经济社会发展中一个重要问题，收入差距扩大对于社会所带来的危害非常大，政府在收入再分配发挥着主导作用，政府再分配可以减少居民收入差距。但是在债务压力下，政府就会有强烈的动机扩大收入，从而出现与民争利情况，事实上我国宏观税负在40%以上就充分说明了这一问题。为了还债政府在收入再分配方面的作用被削弱，这会进一步拉大居民收入差距，从而对于社会和谐以及社会稳定带来不利影响。
23挤占私人投资份额
在社会总投资一定的情况下，政府投资增加必然会对私人投资产生挤占作用，私人投资以及政府投资之间存在一个此消彼长的关系。在市场经济环境中，政府投资效率要远远低于私人投资，政府大量举债进行一些项目的投资建设，必然会出现效率不高的情况，尤其是在政府地进入一些非公共产品领域进行投资的时候。
24带来金融体系风险
目前我国地方政府的债权人以金融机构为主，政府大部分资金都来源于银行，政府利用自身信用土地进行债务担保，而在房地产发展空间有限的情况下，地方政府土地担保效力已出现了下降，大规模的政府债务违约将会直接将我国整个银行业拖垮，从而带来巨大的金融风险。
3我国地方政府债务问题成因
31财税体制不合理
财税体制的不合理是目前我国地方政府债务问题的主要原因，1994年我国实施分税制改革，财政收入在中央政府及地方政府进行重新分配，中央政府的财权进一步集中，财政收入增加的同时，事权有所减少，而地方政府在财政收入比例下降的同时，事权有所增加。导致地方政府出现了严重的事权与财权的不对称问题，不仅收入下降，而且支出增加，在这种情况下，地方政府选择了举债来弥补收支之间的缺口，从而形成了大量的负债。 32预算约束不到位
尽管地方政府每年都有财政预算以及决算，但是预算并没有起到刚性的约束作用，地方政府一旦出现财政危机，中央政府不会做坐视不管，正是在这种预期下，地方政府举债少了一层顾虑，导致地方政府出现了举债冲动。此外我国金融机构大部分都是国有控股，地方政府与这些金融机构有着千丝万缕的联系，由于地方政府以自己的信用作为担保，因此在给地方政府贷款的时候，一般都会放松审查条件，导致政府比较容易获得贷款，这实质上是对于预算约束是一个削弱。
33发展理念有偏差
在目前经济发展为中心的基本方针下，地方政府在发展理念层面出现了偏差，片面地将发展中心放在经济上，为了能够持续的以投资拉动地方经济的快速发展，各级地方政府纷纷举债，投资一些大项目，应对上级政府的考核。在这种发展理念下，地方政府往往不顾本地区的实际财政状况，大肆举债建设一些面子工程，这些工程项目本身投资巨大，回收周期比较长，这就会给地方政府债务危机的爆发埋下隐患。
34债务制度不健全
债务制度不健全也是目前我国地方政府债务问题的重要成因，目前国家并没有出台专门的地方政府债务管理制度，而各级地方政府在举债冲动下，也不会去进行债务制度的设计，结果就使得地方政府债务处于一个失控的状态。地方政府目前债务有从显性向隐性转变的发展趋势，政府债务主要在银行间的托管市场，债务结构、品种等都不够规范，这些都是地方政府债务危机的重要诱因。
4我国地方政府债务问题化解策略探讨
41规范地方融资平台
针对地方政府融资平台管理混乱问题，国家要建立健全融资平台的监管机构以及监管制度，规范统一地方政府债务统计口径、建立信用评价体系，定期对地方政府债务情况进行摸底清查。同时要充分利用市场机制，赋予地方政府适当的举债权限，利用市场机制来规范地方政府债务融资行为，提升债务平台透明度以及市场化。
42建立债务预警机制
我国要尽快出台债务风险预警机制，引入精算模型来分析地方政府最大举债规模，同时根据地方政府还债能力来进行债务结构调整，设置债务规模、结构等各种预警指标，强化预警指标的硬性约束作用，一旦出现地方政府债务超过预警指标，必须要坚决叫停，同时根据预警指标来评价风险大小，并制定相应的解决对策。
43转变政府考核方式
在政府考核模式方面，要尽快转变现有经济为中心的考核模式，避免地方政府的投资冲动，甚至可以将地方债务规模、偿债能力以及资金使用效率纳入考核范围，对于地方债务过高以及资金使用效率不高的地方政府官员给予责任追究，在负强化激励下有利于地方政府控制债务规模，减少负债，降低政府债务危机风险。
44进行财税体制改革
分税制改革在我国经济社会发展方面发挥了积极作用，但是随着时代的发展，对于分税制改革的呼声越来越高。在地方政府债务危机的化解方面，需要通过财税体制改革来实现地方政府财权以及事权之间的一致，教育、医疗、卫生等社会保障投入由中央政府负责，中央政府要提升地方政府在财政收入中的比重。同时要建立完善的转移支付制度，充分发挥中央政府在地方政府财政余缺调剂方面的作用。
辩证来看，地方政府举债对于地区经济社会的发展起到了阶段的推动作用，但是过高的债务对于地方政府未来的持续发展潜力是一个投资，对于整个国家的和谐稳定也是一个潜在隐患。这就要求地方政府要根据自身发展需要以及还债能力，合理确定债务额度，确保债务规模适度、债务结构合理。同时国家还需要加强对地方融资平台的规范管理、转变考核模式、变革财税体制，从而为地方政府债务问题的解决创造更好的条件。
参考文献：
[1]杨飞虎我国地方政府债务状况运行态势调查及政策建议[J].经济问题探索，2013（7）.
[2]陈凡，王海成财政分权框架下的地方政府债务问题研究[J].理论导刊，2013（3）.
[3]尹芳我国地方政府债务风险防范研究[J].山东社会科学，2011（9）.
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