基础设施投融资模式国际经验及借鉴
作者 :  高希红

  [提要]本文在分析我国常用基础设施投融资模式基础上,通过借鉴美国、日本、法国与德国基础设施投融资模式改革经验,从鼓励民间资本介入、转变政府职能、制定优惠政策等方面,提出我国基础设施投融资改革的方向,并针对政府集权模式、公司化运作模式与混合运作模式,提出具体改进建议。
  关键词:基础设施;公司化;混合运作模式
  中图分类号:F83文献标识码:A
  原标题:基础设施投融资模式国际经验与借鉴
  收录日期:2014年6月12日
  一、引言
  基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。基础设施主要包括六大系统:能源动力、水资源和供排水、道路交通、生态环境、邮政电信、防灾系统等。
  中国经济的快速增长对配套基础设施建设提出了更高的要求,基础设施功能落后和供给不足的问题在我国日益突出,而相对陈旧的投融资模式已经成为制约基础设施建设的瓶颈。如何改革现行的基础设施建设投融资模式成为摆在我国发展道路上的一个不可逾越的问题。早在20世纪八十年代发达国家已开始探索基础设施投融资体制改革的路径,取得了丰富的经验。基于此,本文在分析我国基础设施投融资模式现状的基础上,借鉴国外基础设施投融资模式改革经验,探索我国基础设施投融资模式改革的方向。
  二、我国基础设施投融资模式现状分析
  1993年“分税制”改革以来,我国的基础设施建设投融资由之前的政府计划、一手包办向市场化程度不断提高、多种投融资渠道逐步形成的方向改进。目前,我国常见的基础设施投融资模式如下:
  (一)政府集权模式。政府集权模式是指由政府统一管理基础设施投融资活动,从基础设施计划到建设的每一个环节都由政府来掌控,社会资本不能任意介入。在政府集权模式下,政府控制力度较高,资金与技术支持丰富,社会效益较好,因而比较适用于非常重大的基础设施项目。但是,同时存在一些问题:第一,政府部门庞大繁多,容易造成权责模糊不分、激励不足;第二,权利集权于政府,容易滋生腐败,要求负责项目的地方政府具有较高的公信力。
  (二)公司化运作模式。公司化运作模式是指将基础设施建设的投融资主体公司化,从市场筹集资金而非直接由政府出资,公司化的运作方式使得民营资本有了参与城市基础设施的渠道,也大大提高了资金使用效率。具有代表性的是上海市首创成立了上海市城市建设投资开发总公司,并成功通过该公司建设了诸多基础设施项目,例如杨浦大桥、南浦大桥以及地铁线路等。作为政府投融资平台,上海市城市建设投资开发总公司进行融资活动、将取得的资金投资于基础设施建设的项目,并全程负责项目的建设和经营。因而,在公司化运行模式中,公司既是基础设施的投资者又是经营者。
  (三)混合运作模式。混合运作模式将公司化运作模式与政府集权模式相结合,吸取两种模式的长处,由公司来募集投资资金,政府进行监管,既能保证资金充足又能使项目在政府掌控内,按照计划稳步推行。
  如上所述,经过多年的探索和尝试,我国基础设施建设投融资模式探索取得了一定的突破与成绩,但是依然存在如下问题。第一,投资总量不足。目前,我国处于高速发展期,相较于经济快速增长,基础设施建设资金短缺;第二,资金来源集中于政府。在公司化运行模式与混合运作模式中,民间资本可以通过某些渠道进入到基础设施项目中,但是总体上,基础设施建设的投资主体依旧是政府部门,民间资本进入基础设施项目存在诸多障碍;第三,融资渠道狭窄。目前在我国基础设施建设的投资资金当中,大部分是国家财政性资源,其次是国内外金融机构贷款,缺乏新型融资渠道。
  三、基础设施投融资模式国际经验借鉴
  近30年以来,美国、日本、法国与德国在基础设施投融资模式的改革上取得了诸多经验,为我国基础设施投融资模式改革提供了借鉴。
  (一)美国基础设施投融资模式。美国作为典型的市场经济国家,基础设施建设的主体是资金提供者与项目建设者,政府则作为引导者和监管者,监管力度强大,监管范围也广。美国基础设施投融资改革经验主要有以下两方面:
  1、大量发行市政债券。美国市政债券有着悠久的历史,在漫长的发展过程中,出台了一系列债券信用评级、债券保险等措施,市政债券从发行到承销、从评级到监管,均有着严格的规范,这为市政债券的发展提供了良好的前提,所以市政债券融资成为美国基础设施建设融资的主流方式。美国市政债券主要有两类:一类是依据地方政府的收入来作为担保的一般责任债券;另一类是向用户收取费用或利用专门税收偿还的收益债券。
  2、创造条件,变非经营性项目为可经营项目。非经营性项目在建成后可能无法直接创造经济利益流入,因而很难筹集到民间资本。美国通过制定相关政策来吸引资本,如在基础设施建成后根据使用情况给予投资方以财政补贴、税收优惠等,以刺激私人部门对基础设施建设的投资。
  (二)日本基础设施投融资模式。日本基础设施投融资体制改革获得了良好效益,这既得益于政府的大力投资,同时也是基础设施投融资市场化的结果。日本在改革方面的举措如下:
  1、利用低息贷款、市政债券等筹集资金。在日本基础设施建设资金来源结构中,财政资金的比例逐渐减少,而非财政资金的所占比重逐年扩大。如1951年日本成立的开发银行,专门针对基础设施建设提供长期低息贷款。政府的引导作用为金融机构提供了方向,许多民间金融机构也紧随政府向基础设施建设注入资金。此外,市政债券也是日本常用的融资方式,分普通债和公共企业债两类,债券的担保人为政府或国营法人,强有力的债务担保降低了投资者的投资风险。
  2、制定相关支持性法律政策。日本制定了基础设施建设税收优惠政策,利用低税率促进资本积累,为基础设施建设的顺利进行提供保障。
  (三)法、德两国基础设施投融资模式。法国与德国在基础设施投融资方面具有诸多相似之处:
  1、项目实行法制化管理。从项目设计规划、筹资到建成后的运营,均设定了一系列规章条款,以法律的形式对政府部门、企业和居民享有的权利、承担的义务进行规定,以实现权责分明。
   2、对基础设施建设项目前期规划准备充分,对项目的实施过程进行长远规划。由行业协会提出具体项目,由政府部门进行严格的核算,确定规划内容和各级政府的投资比例。项目一经获批,不得随意变更项目建设周期、投资金额等。
  3、转让特许经营权。在法国与德国,对特定行业如自来水供应、煤气供应、污水处理等的特许经营权,政府通过招标方式进行转让,获取特许经营权的企业按照政府规定的建设标准,自行筹集资金承建基础设施。
  四、国外模式经验借鉴
  从美国、日本、法国与德国基础设施投融资模式改革的经验可以看出,吸收民间资本、拓展资金来源、加强政府的监管、制定优惠政策是大势所趋,因而我国基础设施投融资模式改革方向在于:第一,积极拓展融资渠道,鼓励民间资本的介入。可以效仿美国、日本的做法,发行市政债券募集资金、利用低息贷款、社会保险、养老基金或投资基金等;第二,调整政府定位,转变政府职能。将政府从投融资主体地位转向监督、引导、服务的地位;第三,制定相关优惠政策,减免税收、财政补贴等,为非盈利基础设施建设引入民间资本创造条件。针对我国现有的三种基础设施投融资模式,具体的改进方法如下:
  (一)政府集权模式改进方法。政府集权投融资模式的弊端主要是权责不分明、激励不足。本文认为可以借鉴日本的经验,转变政府职能,把基础设施投融资机构与政府机构分离开来,由政府出资成立独立法人,从事基础设施建设的运作,政府负责授权及委托独立法人建造特定的基础设施项目;同时可以效仿法、德,针对某一项目从项目开始至结束,编制一套严密的预算,之后由独立法人进行运作、自负盈亏,以激励法人员工的积极性,提高项目运行效率。
  (二)公司化运作模式改进方法。公司化运作模式本身已经比较先进引入了市场化机制,作为投融资平台的“公司”,其公信力至关重要。本文认为我国应提倡公司化运作模式,大量引入民间资本,但是同时要严格控制基础设施融资平台,严格基础设施建设公司的准入机制,使得基础设施承建公司树立起良好形象,为吸收民间资本奠定基础。
  (三)混合运作模式改进方法。混合运作模式中,政府监管力度是关键。过多的政府干预不利于吸收民间资本,微弱的力度又可能使项目脱离政府掌控。对此本文认为我们可以效仿日本完善相关法律政策,建立起一系列的规范基础设施市场化运作的规章制度,利用法律来引导市场的走向。
  
  主要参考文献:
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