转“守”为“攻”

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　　长期以来，保持耕地总量的动态平衡是我国耕地保护的重要原则和总体思路。然而从近十年来的耕地面积变化来看，我国的耕地面积在不断减少。1998年我国耕地总面积为19.45亿亩，截至2007年，减少为18.26亿亩。造成耕地减少的主要因素有建设用地占用、生态退耕、农业结构调整和灾害损毁。其中，生态退耕是为了满足人们生存环境的需要，一直受到国家政策的鼓励和支持；农业的结构调整是为了满足人们对粮食之外其他农作物的需求，并且如果需要，调整之后的农用地也能很快重新转作耕地。灾害的预防，与技术水平密切相关，但在一定阶段，技术水平相对是固定的。因此，从建设用地的角度来考虑耕地保护的问题，才是最有效的。
　　从近几年的情况来看，建设占用耕地越来越成为耕地减少的主要因素。2007年，建设占用耕地的面积是耕地净减少量的4.6倍，大大超过其他因素导致耕地面积减少的总和，成为耕地减少的绝对主导因素。
　　
　　不仅要守，而且要攻
　　
　　当前我国对地方政府的政绩考核主要是以GDP为参考指标。建设用地产出的经济效益最高，对地方经济发展的推动作用最直接，当地居民从中得到的利益最现实，也最能体现出地方的政绩。因此，通常情况下，无论是地方政府还是当地老百姓，对于将耕地转变为建设用地，都具有很大的动力。另外。很多人对生态退耕的土地是否真正落实，一直存有疑问。建设用地实际占用耕地面积比目前的数字可能更大，耕地总量的动态平衡也受到一些质疑。因此，要保护耕地，关键问题是要减少建设用地的占用。笔者认为，可以从一个新的角度探索耕地保护的问题――保持建设用地总量动态平衡。
　　
　　所谓保持建设用地总量动态平衡，是指通过控制建设用地总量动态的不增加，从而保持耕地总量的不减少。具体来说，建设用地总量的动态平衡就是经济发展到一定程度，保持建设用地总量为一个固定的大盘子。在节约集约利用的原则下，这个大盘子内的建设用地基本能够满足经济建设和社会发展的需要。在建设用地总量不变的情况下，通过建设用地指标在区域间的流动，达到建设用地总量的动态平衡。所谓建设用地总量，包括已经使用的建设用地和尚未投入使用的建设用地流动指标，二者之和为一个常数。
　　保持建设用地总量的动态平衡，是耕地保护转守为攻的策略。随着经济建设不断扩张，耕地保护变得越来越被动和保守。要扭转这种不利局面，不仅要考虑“守”，把耕地给“围”住，还要有“攻”的思想，把建设占用这股力量给“困”住。把建设用地作为一个固定的大盘子来考虑，就是要把经济建设这头猛兽困在一定的范围，在保证其健康成长的情况下，又不影响经济社会的可持续发展。
　　
　　必要性分析
　　
　　保持建设用地总量动态平衡，其必要性在于：一方面，建设用地的扩张存在极限。建设用地与农用地和生态用地不同，其面积的扩张是不可持续的，土地对其承载力存在一定的限度。另一方面，建设用地没有必要无限扩张。人口的增长存在一定的极限，对建设用地的需求也存在极限。根据一些专家预测，到2020年，我国人口数量将达到最高峰。经济发展、粮食安全保障和良好的生态环境都是为了满足人们的不同需求。由于土地总面积是固定的，三者之间必然存在一种平衡。当达到这个平衡后，人们所需求的效用将达到最大化。任何一方的扩张都会导致社会总福利的降低。经济和人口增长到一定程度，根据边际效益递减的规律，经济建设所带来的效用就会逐渐降低，而生态和粮食安全的效用就会升高。人们没有必要为了刻意追求经济建设而大肆破坏耕地和环境。
　　另一方面，当前的建设用地指标配置方式不利于科学发展。建设用地指标分配是当前土地利用总体规划的核心内容。大部分情况下这种分配是层层分解，这使得上级政府并不了解下级政府辖区内有关土地利用的全面信息。由于建设用地指标是稀缺资源，经济建设发展快的地方，土地需求压力大，会想方设法获得更多的用地指标。经济发展慢的地区。也会全力争取指标。争夺的结果是指标分配平均化，分配与需求脱节，偏离了各地的实际情况。
　　2008~5月，中国国土资源经济研究院受国土资源部委托，进行“耕地保护共同责任机制”的调研工作，笔者参与了对辽宁和吉林两省的实地调查。在一些讨论会上，有些地方领导直言，他们上项目其实非常困难，但由于是政绩考核的主要内容，是上级下达的硬性指标，因此，不得不把大部分的人力、物力和精力都用到了跑出去拉项目上，没有心思在发展农业上下功夫。并且对项目的可选择余地很小，只要是能够带动当地GDP的就给批地。否则，如果没有引进项目，财政收入又上不去，工资都很难发下来。如果能换取一部分经济利益作为补偿，他们宁愿把这部分建设用地指标拿出来给那些用地指标紧张的地区。
　　由于项目的引进难度较大，在发达地区已经被淘汰的一些高污染、高能耗的落后产能，到了经济欠发达的农业地区却被视为珍宝，又获得了“新生”。不同的地域，经过大自然亿万年的演化，基本上已经奠定了各个地区的发展基础。不同地区的发展主导优势是不同的。在农业地区，硬要引进工业项目，损失大片耕地，破坏农业生产环境，是不符合科学发展规律的。
　　经济、社会的可持续发展需要多样性、多层次的发展空间，不能依靠同质性的、单一的路线。因地制宜，形成不同层次、不同风格、符合区域特色的发展格局才更有利于整体的发展。每个地区都向发达地区看齐，是不现实也是完全没必要的。虽然农业经济效益低，而农民又有分享社会文明发展成果的需求和权利，但是，没有必要为了拉动经济非把不利于发挥区域优势以及不利于农业生产或与农业无关的项目放到农业地区，应该在生态、农业和耕地等方面的补偿多下功夫，创新补偿机制。
　　因此，当前这种以GDP增长为导向的用地指标配置方式，误导了一些地方的发展方向，不利于耕地和环境的保护，不利于发挥区域优势，不利于实现经济、社会和生态的科学发展。
　　
　　可行性分析
　　
　　保持建设用地总量动态平衡已经具有可行性：一方面，一些地方在土地利用总体规划中出现用地指标“组团”的做法。笔者在参与地方土地利用总体规划的研究工作中，发现一些地方运用了城市组团发展模式中“资源共享”的理念。如省级规划以组团的方式给几个城市下达一揽子用地指标，这些用地指标根据各个城市的发展情况在区域间进行协调，最后实现用地需求与供给的平衡。由于较发达的地区更容易获得大量的建设用地指标，不发达地区的发展空间反而被挤压，这些区域之间不存在利益共享机制，经济发展较慢的地区并没有从这种组团中获得实质的利益，因此公平性较差。另外，这种平衡只是建设用地增量的一种平衡，没有考虑存量用地。一旦建设用地总量增长受到限制，必然要从整个大盘子来考虑建设用地指标的转移和平衡的问题。
　　另一方面，从政策法规空间和实际操作来看，也具有

可行性。《土地管理法》第三十三条规定：
　　“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”《耕地占补平衡考核办法》第七条第五款规定：“因耕地后备资源匮乏，经省、自治区、直辖市国土资源管理部门统一安排，通过收取耕地开垦费在本省、自治区、直辖市行政区域内易地补充耕地的，接收耕地开垦费的有关地方人民政府或部门为补充耕地的责任单位。”2004年，国务院办公厅下发的《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，要求对易地占补平衡严格控制，必须经过国务院批准方可跨省域耕地占补平衡。此后，国土资源部又多次强调严格控制跨省域补充耕地。但在一些较为发达的地区，在本区域内已经无法实现占补平衡，又迫于经济建设需要必须占用耕地，“异地代保”的情况仍然时有发生。
　　我国一些法律法规对建设用地的使用年限都有明确规定。《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等有关法律法规对各类土地使用权出让规定了最高年限。这些有期限的土地在期满后，以及一些低效益用地、废旧工业园区、不符合产业规划和达不到标准的建设用地等，都有可能转变为流转指标使用。
　　
　　应具备两个前提
　　
　　保持建设用地总量动态平衡，要有以下前提：
　　一是要有富余的建设用地指标。存在一定量未使用的建设用地指标，是保持建设用地总量动态平衡的前提和基础。如果没有了建设用地富余的指标，那么建设用地必然会继续扩大，就不存在建设用地总量平衡的问题。
　　二是要建立建设用地指标流动机制。建立建设用地指标的流动机制，可以考虑两种方式。一种是通过如竞价、协议等方式，运用市场机制进行交易，但整个过程必须接受全社会的监督，保证交易的公平和透明。另一种是由上一级主管部门牵头，通过结对子或者对口协商等方式实现指标的流动。如跨省域的，由国务院主管部门牵头；跨市域的，由省级部门牵头；跨县域的，由市级部门牵头。
　　实现建设用地总量动态平衡的意义
　　首先，有利于实现耕地保护的区域共同责任机制和长期的利益共享机制，为耕地保护补偿机制提供新的思路。
　　近年来，党中央高度重视“三农”问题，不断出台支农、惠农的政策举措。农民负担大大减轻，生活、生产条件大大改善，从耕地保护中获得了实惠，耕地保护的意识也逐渐提高。近年来，中央财政和省级财政对农业的补贴力度不断加强。2008年，国家对农业的补贴资金为1029亿元；2009年，预计为1200亿元。但是，农业收益低、农民收入低、农村发展相对落后的局面没有得到根本改观。根据国家统计局公布的2008年农业人口7.37亿和2009年的(预计)农业补贴计算，即使所有补贴全部流进农民的腰包，人均150元左右大概相当于一袋化肥钱。实际上，农民所获得补贴平均值要大大低于这个数字。
　　通过建设用地指标的流动，指标流出的地区专心用于耕地保护和农业生产，而得到指标的地区将会对此给予援助和补偿。这种省对省、地区对地区的援助机制，可以大大缓解国家和贫困地区的财政压力，为地方的农业发展提供资金来源。
　　其次，有利于统筹区域发展。
　　通常情况下，较发达的地区往往也是用地大户，而落后的地区则是农业地区。但这些发达地区没有耕地可以开垦，也就无法实现占补平衡。于是，就出现了“异地代保”的情况。“异地代保”虽然实现了跨区域的耕地占补平衡，但对耕地补充方的需求考虑较少，从某种程度上来讲，是剥夺了代为开垦耕地一方的发展权或潜在的发展权。
　　保持建设用地总量动态平衡是通过指标的流动实现的。建设用地指标供给方和需求方通过平等协商，各取所需，更有利于统筹区域的发展，与“异地代保”是相比，具有更大的社会价值：
　　一是更侧重于未来的发展。异地代保主要是从动态上保持耕地总量的平衡，这种平衡的最终结果仍然会使耕地、潜在的耕地或者其他用地资源变少；而建设用地的流动机制则是从动态上保持建设用地总量的平衡，通过不增加建设用地的总量来保持耕地的总量，同时也保护了潜在的耕地资源或其他用地。现在的资源，就是将来的资本。保护当前的资源，就是保护未来的发展。
　　二是更能体现责任与利益的对等，彰显社会公平。建设用地占用耕地是一种极其外部不经济的行为，即耕地少的地区只享有耕地减少后经济建设的成果，几乎没有承担耕地保护的责任。异地代保是建设用地指标不足的地区向另一方缴纳一定数量的耕地开垦费，从而达到耕地占补平衡的目的。所缴纳的开垦费基本上是一次性结算，没有充分考虑补充耕地一方潜在的需求和发展，不利于激发耕地开垦区对耕地保护的热情。而建设用地指标的流动需要签订合约，需要指标流入方作出承诺，并长期负责指标流出方发展的责任和义务。这实际上就是变相的对耕地进行保护，在一定程度上对耕地保护进行了补偿。并由此实现发展成果长期共享，避免区域间经济社会发展的差距进一步拉大。
　　也就是说，通过建设用地总量动态平衡，为统筹城乡发展和统筹区域发展提供新的平台。通常状况下，发达地区将会作为建设用地的需求方，落后地区利用建设用地指标交换分享发达地区的经济利益。如通过合同、协议的方式组成帮扶对子，提高农业地区规模化、机械化、集约化生产水平，帮助培育精品粮基地以及地区之间实现农产品对口直销等等，为发达地区带动落后地区的发展提供契机。
　　再次，通过建设用地指标的流动，更能显现建设用地的实际价值。
　　建设用地指标越来越成为稀缺资源，要实现建设用地资源的优化配置，就要存在竞争。这种竞争的结果应该是劣等项目为优等项目让出用地指标，“出价”最高的地区获得这些用地指标。通常情况下，越是落后的地区，引进项目越难，对项目的选择性越小，引进项目的质量越差，而优等项目则偏向于在较发达的地区落户。因此，欠发达地区可以放出一部分建设用地指标，由需要这些指标的多个地区竞争。根据市场规律，项目的价值越高，获得这部分指标的驱动力越大，越是愿意出更高的价格。因此，最优的项目能够为指标流出方提供最大利益的“出价”，将获得这部分指标。
　　最后，有利于实现保护耕地和保障发展双赢的局面。
　　保持建设用地总量动态平衡，可以兼顾GDP的增长和耕地保护。指标流出方为指标流入方长期负有保护耕地的义务，而那部分由流转的建设用地所产生的经济利益和财政收入，双方按约定比例长期分享。对于双方而言，既满足了经济建设的需要，又缓解了财政压力。如果按GDP考核，双方都有增长，经济建设落后的地区不会因没有引进项目而政绩不佳。同时，也提高了耕地保护的积极性。
　　
　　赋予欠发达地区更多话语权
　　
　　在保持建设用地总量动态平衡的过程中，要统筹区域发展、建立区域耕地保护的共同责任机制，并实现区域发展利益共享机制，赋予较为落后的农业地区、粮食主产区对建设用地流动指标更多的话语权，是非常必要的。这种话语权并不是供其使用，而是一种优先使用权，或由其选择和决定由某哪个有意向的地区使用。例如，这部分指标交给中央部门保管，即使这些欠发达地区需要，也必须经过中央审批这一关。其他省份如果希望获得这些指标，则必须首先与拥有这些指标的省份进行协商，双方意见达成一致后，签订合约，并提请中央部门批示。
　　经济社会发展的天平不会自动向欠发达地区倾斜，发达地区也不会主动把自己的利益切割给欠发达地区。只有欠发达地区对这些指标支配的权利越大，才越容易分享经济社会的发展成果。因此，可以根据不同地区对耕地的保护情况来分配其对这些流动指标支配权的大小，从而为保护耕地提供更大的动力。
　　总之，保持建设用地总量的动态平衡，是从另一种角度对耕地保护进行的思考，主要目的是促使耕地保护变被动为主动，并尝试为发挥区域发展优势和建立区域平衡发展机制进行一些新的探索。当然，这种设想需要配套的政策法规保障。更重要的是，需要一定的经济社会发展水平相适应。

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