宅基地管理制度，“完善”是方向

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　　现行的宅基地使用权制度对农村的稳定起到了积极作用。然而，制度设计的内在缺陷也带来了我国农村特有的“小产权房”、 “空穴”现象等社会问题。本文梳理了宅基地使用权的由来和历史沿革，分析其利弊和价值，试图给出理顺和完善宅基地使用权法律制度的建议。
　　
　　宅基地法律制度的变迁
　　
　　新中国成立后，我国农村宅基地的产权制度总体上经过了一个由完全物权向限制物权的变迁过程。
　　1954年宪法规定：“国家依法保护农民的土地所有权”。建国初期，我国实行农民土地所有制，农民享有宅基地的所有权。农民加入农业生产合作社后，其原本持有的土地转化为农村合作社集体所有，但宅基地并未入社，依旧归农民所有。1962年的《农村人民公社工作条例(修正草案)》将农村土地所有权转归集体所有。也就在这时，“宅基地使用权”开始代替了“宅基地所有权”。从此我国确立了“宅基地使用权”并沿袭至今。
　　80年代，具有面积限额的“一户一宅”制度得到确立，同时宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及城镇非农业户口申请使用宅基地建房也在允许之列。1988年颁布实施的《土地管理法》，允许非农村户口居民经过批准并参照国家建设征用土地的标准支付相关费用之后，取得宅基地使用权。
　　由于未对宅基地产权流转进行适当限制，地方政府以及农村集体追求利益最大化，导致农村集体经济组织和开发商借机炒卖宅基地，违法在农村开发房地产。这不但严重破坏了国家的耕地保护制度，也损害了农民的切身利益。1998年，《土地管理法》修订时，删除了这条规定。
　　
　　现行政策、法律中的宅基地
　　
　　2007年，我国《物权法》明确将宅基地使用权规定为用益物权。这是我国用益物权制度的特色。这是考虑到我国广大农村尚未建立健全社会保障制度，为满足广大农民生产、生活需要，有必要保护广大农民的切身利益。
　　然而，出于宅基地使用权取得的无偿性和福利性，现行的法律法规和国家政策对宅基地的抵押、流转等物权变动有严格限制。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。原国家土地管理局1995年9月11日《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》及1997年1月3日发布的《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》都明确了宅基地使用权抵押的禁止性规定。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证”。
　　可见，城市居民不能购买农村的住宅，城市居民不能取得宅基地使用权，不仅有法律的规定，也有政府的政策限制。
　　在保障农村稳定和促进农村土地的市场化水平之间，也就是秩序与效率之间发生冲突时，现行的法律制度设计优先保障前者。这与我国国情、与现阶段农村生产力相适应，然而无疑也为缩小城乡差距、破解城乡二元结构带来了体制性障碍。
　　
　　现行宅基地使用权的利与弊
　　
　　把宅基地使用权作为用益物权，并对其取得、流转加以严格限制，符合中国农村的实际情况，保护了农民利益，对建设小康社会意义重大。
　　首先，有利于保护农民的根本利益。我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本。而且，与土地承包经营权不同，宅基地使用权的设立保障的是农民最基本的居住权。一旦允许自由转让，比如向农村集体成员以外的第三人转让，有可能使农民丧失基本的生存条件，也有可能导致耕地流失。严格限制宅基地的转让，限制宅基地使用权的流通，符合农民的长远利益，有利于农村稳定。
　　其次，有利于保护耕地。据统计，从1980年到1996年，我国耕地共减少6051万亩，其中农村新建房占用411.4万亩，份额为6.8％。非法占用耕地建房，已成为耕地流失加剧的重要原因之一。为防止耕地流失，有必要从申请的主体、用途对宅基地使用权加以限制，防止农民通过多种方式挤占耕地，稳定农村土地市场，保护基本农田。
　　再次，有利于社会稳定。这是由我国的基本国情所决定的，我国地少人多，而且农村人口占全国人口绝大多数，农村的不稳定，必将带来整个社会的不安定。随着我国城市化的加速发展，大量的农村剩余劳动力向城市转移。
　　尽管如此，我们也不能忽视现行的宅基地使用权政策和法律的负面效应。
　　首先，不利于物尽其用和资源的有效配置。近年来，随着我国城市化的演进和户籍制度改革，农村“空穴”现象愈发严重。或长年进城务工，或直接在城市购房置业，农民大量涌向城市。然而，受困于现行宅基地流转制度，他们无法通过合法途经对外转让自己对宅基地的权利，村集体也无权收回和处置宅基地，从而造成农村大量住宅闲置。宅基地产权的不完整性也必然会降低农民的投资热情，导致资源配置的低效率。
　　其次，宅基地的福利性分配和取得的无偿性，往往导致宅基地使用面积数量的增大。现行的“一户一宅”的面积限额政策，和各省级政府根据当地实际情况确定的宅基地标准，都很难有效制约无限扩大宅基地的冲动。宅基地面积超标和“一户多宅”的现象在广大农村普遍存在。
　　
　　完善宅基地使用权的几点建议
　　
　　――确立宅基地使用权取得的有偿原则。支付相应对价取得宅基地使用权，与我国国有土地使用权的流转相一致。这样宅基地使用权因此也可以进入土地二级交易。而且，收费制度能够有效降低农村空闲土地，集约利用耕地；有资格申请宅基地的村民考虑到房屋的效用价值，也会更加审慎地提出申请。
　　宅基地使用权的有偿性，与“减轻农民负担，增加农民收益”的“三农”政策并不矛盾。相反，比起原先的无偿取得和限制性交易，农民对土地的权益如能在全社会自由流通，农民将可以自由自主地摆脱附着在其宅基地上的人身依附性，实现利益最大化。
　　
　　――完善相关的配套制度。
　　第一、设立宅基地使用权的期限。可以参照国有土地使用权居住用地70年年限的规定。这为村集体将到期无人申请续期、无人继承等造成的“空穴”及时收归集体提供了依据。
　　第二、建立严格的宅基地不动产登记制度。 《物权法》第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。现有法律对宅基地的变更、登记未作严格统一的规定，对未登记的宅基地使用权采取了区别对待的原则。这虽然体现了我国的农村现状：我国农村幅员辽阔，对全国的宅基地使用权全面地实质性审查，确实困难，那么只要完成审批程序就视为宅基地使用权设定。但是，这与我国的物权制度相矛盾。统一宅基地登记，可以使宅基地产权明晰，有助于解决其在流通领域的法律纠纷。
　　第三、科学规划，严格控制用地规模。以建设社会主义新农村为指导思想，明确村庄建设的长远规划格局，编制科学合理的村镇建设规划并严格实施。加强农村基础设施及其相互配套设施的建设，这既达到了保护耕地、节约用地的目的，又改善了农村居民的生产生活环境。
　　对现行的宅基地制度的完善有助于统筹城乡发展，搞活农民经济，对建设社会主义新农村有至为重要的意义。土地问题也将成为解决“三农”问题的核心和关键所在。宅基地制度是法学界需要关注和研究的新课题，我们更期待着党和政府的政策指引。

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