“棕地”揭秘
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“棕地”一词,对我国大部分读者都很陌生,但在发达国家,它早已是一个众所周知的概念。广义上讲,棕地与绿地是一组相对应的概念,是指已开发、利用过并已废弃的土地。广为各界接受的棕地概念,是美国环保局和住房与城市发展部所下的定义:“棕地为已被废弃的、闲置的或未被完全利用的工业或商业用地,其扩展或再开发受现有或潜在的环境污染(影响)而变得复杂”。在英国,棕地是指“被以前的工业使用污染,可能会对一般环境造成危害,但有逐渐增强的清理与再开发需求”的用地。
可以看出,棕地具有如下特征:第一,棕地是已经开发过的土地;第二,棕地部分或全部遭废弃、闲置或无人使用;第三,棕地可能遭受(工业)污染;第四,棕地的重新开发与再次利用可能存在各种障碍。
棕地的成因在于工业区衰退和城市产业结构调整所导致的城市土地价值改变。在西方,一是由于城市产业结构退二进三、工业区从城区外迁,早期的城市工业区开始衰退并失去利用价值,逐渐成为被废弃、闲置或利用率很低的用地。如美国的奥克兰、洛杉矶等重工业城市地带,由于城市产业转型而使得市内一些大型钢铁工厂倒闭、荒废和闲置,被称为“铁锈地带”。二是在环保及可持续发展思想的影响下,一些重污染企业也纷纷调整区位或转产,其原厂址也成为棕地。此外,废弃的加油站、干洗店等商业设施,垃圾处理站,储油罐,货物堆栈和仓库、铁路站场等场所都可能是棕地产生之源。这些地区不少都位于城市内部,其破败会造成土地闲置、社区衰退、环境污染、生活品质下降、城市空间破碎等不良后果,对城市的经济、社会、环境等产生不利影响。所以,对上述地区的清理整治与再利用,是城市可持续发展与城市复兴的必然。为此,发达国家都把对棕地的治理改善以及再开发利用,作为政府要务。其中尤以美国和英国为棕地再开发战略推行的中坚。
棕地经过治理以后,可以被开发成各种用途的用地。成功的再开发案例是把棕地开发为零售商业区、住宅区、轻型无污染工业区、办公区、交通枢纽站、公园、广场、展览馆、学校等等各种用途的用地。如此,土地达到再生性循环使用,对城市经济的可持续发展,意义是不可估量的。
然而,一直以来,棕地的投资环境并不如人意。谁愿意涉足这些可能遭受(工业)污染,投资高、收益低、责任多、风险大、开发时序长的“麻烦”土地呢?但从国家和地区的长远发展来看,棕地再开发具有缓解环境压力、缓和城市用地紧张、控制城市蔓延、刺激经济增长等诸多功效,能够改善现有城区环境使老旧城区焕发新活力,使城市空间整体化。因此,只有政府带头,做“第一个吃螃蟹的人”。现在,许多发达国家的政府,都开始了这方面的规划与实施细则,通过政策扶持、资金注入、税收减免、交通引导、保险保障等途径大力支持和引导棕地再开发。
美国是棕地再开发策略最积极的倡导国和实践国,且成效显著。美国市长联合会调查统计显示,1995年起到2000年止,棕地再开发使美国新增55万个就业机会和24亿美元的赋税收入。进入21世纪,棕地开发带来的成效更是多方面的。
美国在棕地再开发实践上的巨大成功,与美国政府从法律、金融政策等方面对这一策略的大力扶持是分不开的。美国环保局是美国在棕地再开发问题上的核心力量和最高指导中心,它在1995年1月25日发布了“棕地行动议程”,开启了棕地再开发大幕,借以改善投资环境,鼓励私人投资者进入棕地再开发领域。美国环保局在棕地治理上的投入是非常大的,仅2001年就投入9千多万美元用于试点项目、污染评估、岗位培训等活动。除环保局以外,美国的住房与城市发展部、商务部经济发展局、交通部、小企业主利益保护局、美国陆军工兵军团等部门,也通过多种举措支持棕地开发。各州政府也通过自主清理计划实施对棕地的清理,目前已有47个州制定了这一计划。可以看出,美国从上至下已形成了一个良好的棕地再开发运行机制。
英国的棕地开发利用,是作为经济社会可持续发展战略的一部分而进行的。但英国对将棕地开发利用放在最优先考虑的位置上,它同时也是英国新一届工党政府上台以来制定的城市复兴计划的一部分。这也提升了城市环境质量,并减轻了必须在乡村进行土地开发的压力。英国的棕地再开发有相当大一部分比例集中在住宅产业上。英国政府于1998年制订了两个定量目标,一个目标是到2004年,棕地要以每年至少1100公顷的速度进行改善。另一个目标是,到2008年要有60%的新建住房或已有住宅翻建,需在棕地上进行开发。而事实上这一目标在2000年就已基本达成。甚至有人认为这一目标定得过低,应把目标提高到75%。这一成就显示了英国政府对棕地开发利用政策的强有力支持,也显示了房地产业人士在棕地再开发中的高度参与意识。英国的环保法律对棕地的清理责任减少了条条框框的约束与过多强制性规定,以免对房地产市场产生负面影响。
在欧洲大陆,由于传统工业区中的棕地问题不仅导致自身的衰落与被废弃,同时还引起周边地区衰退,并影响到整个区域的经济与社会状况。因此在过去十多年中引起了各界的广泛的重视。欧洲环保局估计,在欧洲范围内约有30到150万块棕地,欧盟已把土壤保护战略列入其第六次环境行动计划的七个主题之中。尽管欧洲大陆国家对棕地的重视程度不如英美,也没有专门针对棕地的立法,但欧洲大陆一些国家的政府,还是通过国家援助、区域范围内的规划、公私合作治理以及大规模资助治理计划等方式,在棕地治理与再利用方面扮演了积极的角色,并且取得了相当的成效。如德国鲁尔区成功的棕地再开发实践已成为各国借鉴的对象。鲁尔工业区所在的地方政府计划将其北部发展成为以景观公园为主的综合商住区,并于1988年成立了一个规划公司管理和主持整个规划。这一再开发项目进行了十年,其中既有公园的设计、河流生态的整顿治理,也有旧厂房的翻新利用和新的服务业、高科技产业区建设等。
意大利政府在欧盟委员会批准下,对其境内托斯卡尼地区的棕地治理进行了国家援助,这一援助计划的期限是从2000年～2006年,主要针对受污染的工业地区。
此外,荷兰政府也在同样的机制下对南荷兰省内炼油厂的污染治理实施了国家援助,并分三期实现。
分析可知,西方国家在棕地开发利用上的成功,有多方面因素。其一是政府宏观政策的支持,包括财政、法律、税务等;其二是私人投资者和业主的大量参与,而后者需要通过前者才能发挥作用。此外,再开发过程中的第三方力量是公众。西方学者的研究表明公众参与对棕地再开发有积极的促进作用,调查结果显示有四分之三的公众愿意参与到再开发实践中来,公众(尤其是棕地周围的居民)最希望棕地被开发成文化与娱乐场所以及其他的社区公共设施,其次才是住宅区。这虽然与政府希望通过棕地再开发振兴城区的工商业的意图不太一致,从盈利角度而言,也与投资人的目标有差异,但如能结合公众的意愿及力量进行开发,对棕地的再利用无疑将具有事半功倍的效果。
我国近年来经济发展迅速,不少城市和地区已进入快速城市化过程,在这样的背景下,土地供需矛盾也愈发尖锐。同时,我国不少城市中存在大量的、可资再利用、再开发的棕地(如旧厂区、仓库、堆栈等)。如果能够借鉴西方经验,结合我国客观实际对棕地进行系统有效的开发利用,不但能有效的保护耕地和粮食安全,而且也治理了环境污染,提高了环境质量,对缓解土地供需矛盾和促进经济社会的可持续发展无疑都有重大意义。
同时,土地供给上我国与土地私有化国家的最大不同在于,城市土地是国家所有,政府作为国有土地使用权的代表控制土地一级市场。这样一个现实条件对于格外需要政府统筹和协调的棕地再开发实践来讲,是十分关键和有利的,因此,源于欧美诸国的棕地再开发理念应当被有效融入到我国的土地利用实践中。
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