关于落实建设用地配置后跟踪管理措施的思考

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　　【摘要】社会经济要发展，土地资源是支撑，既要想方设法争取用地指标，更要管好用好已有的建设用地。近几年来，从中央、省到市、县各级政府均出台了一系列的政策文件，要求加强建设用地跟踪管理。本文就如何通过切实有效的管理措施，充分发挥已有建设用地的功效，使其依法依规实现最大化，从可操作层面进行了探讨。
　　【关键词】建设用地；跟踪管理措施；思考
　　
　　建设用地的跟踪管理，从土地利用的角度出发，主要以与受让人签订的土地出让合同（含补充约定条款）或划拨决定书为依据和抓手，对照约定的控制性指标进行动态监测，对于违规违约进行开发建设利用的，应实行预警告知督促整改以至依法实行相应的惩处，将违约责任进行严肃的追究落实，确保达到宝贵的土地资源依法依规、科学合理、集约节约利用的目的。
　　目前,建设用地跟踪管理工作的开展形势并不容乐观,本文提及此项工作中管理者存在的几点认识误区，并根据有关政策依据从可操作性措施制定上做些思考。
　　1 建设用地跟踪管理工作中的认识误区
　　在实际的国土资源管理中，人力物力的有限、可操作性措施的缺乏以及工作中面临的实际困难，都导致了工作人员主观认识不足和工作的不主动，致使建设用地出让后的开发利用跟踪管理工作成为一个薄弱环节，存在如下几点误区。
　　1.1 土地出让合法的潜意识中懈怠监管
　　成因分析：社会上，甚至国土系统内的有些工作人员都有这样的潜意识，建设用地合法出让了，我们还管什么，人家花钱买的，怎么开发是自己的事情。当前正处于社会经济大发展的阶段，国土部门在保护资源与保障发展的双重压力下实施管理，一方面要实行“保姆式”服务，为用地对象快速便捷的办理用地手续，另一方面要坚决履行“片警式”监管职责，严厉打击随时会出现的违法用地行为，任务重，责任大，事情杂，基层的国土资源干部职工个个都是满负荷运转，产生建设用地只要办理了合法手续就懈怠于监管做法也是在所难免的。于是，建设用地的跟踪管理工作也就变成上面有了通知、下了任务，就突击阶段性地、迅猛地应付一下，根本没有常规性抓到位。这从另一个侧面也可以看出来，现在土地信访举报基本都是关于违法用地的，很少有顶针地举报不按约定开发利用的、浪费土地资源的，这也充分说明合法取得土地后的依法依规利用没有形成社会监督氛围。
　　1.2 法定性的操作规范缺位，监管没法做
　　成因分析：对于建设用地的跟踪管理工作，从中央到地方都有一系列的法律法规、政策文件进行强调，但是很少提到具体的操作性措施。这就给具体实施跟踪管理的一线工作人员带来困惑：学习了上级的政策精神，都知道管理的重要意义和自身的职责，但是怎样操作，从何入手，没有悉心研究制定系统合法的操作流程，也没有什么硬性的约束，更没有什么考核的措施作保障，使得建设用地跟踪管理工作就事论事，难以做得实在深入。
　　1.3 监管氛围不浓，积极强抓容易得罪人
　　成因分析：经营性用地和工业用地使用对象大多是招商引资项目，政府花费了大量的人力物力，费尽心思拉来了项目，提供优质的服务让项目顺利开工，尽快投产，产生效益是重中之重，各部门都在比服务效率和服务质量；划拨用地使用对象是政府各部门，都是兄弟单位，又都是为了公共利益的需要，都有一顶民生工程的帽子。在这样的社会背景下，国土部门要是盯着开发利用指标不放，严格监管，很容易造成热心追求经济效益与政绩的政府不满意，用地对象反感，群众看不懂，常常让具体从事跟踪管理的干部职工受到各方面的误解，承受委屈。既然出力不讨好，那就漠然处之、自身太平，就成了部分人员无可奈何的特定工作习惯。
　　2 建设用地跟踪管理工作的政策依据
　　建设用地的跟踪管理是国土资源管理部门的一项重要职责，切实履行好职责有利于上级政策法规的贯彻执行，有利于维护国土资源管理权威性的树立，有利于发挥土地资源的最大效益，有利于促进社会经济可持续发展。近几年来，中央和地方相继出台相关的政策法规，为进行有效的管理提供了依据。为了便于全面的把握，笔者依次系统罗列如下：
　　国家法律法规：①《中华人民共和国土地管理法》，②《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；部门政策规范：①《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令），②《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发〔2009〕106号），③《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号），④《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》 （国土资发[2010]151号），⑤《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发〔2011〕2号）；三是地方主管部门规范性文件：①《关于经营性用地变更容积率等规划设计条件处置意见的通知》（苏国土资发〔2010〕303号），②《江苏省住房和城乡建设厅、国土资源厅、监察厅、物价局关于进一步促进房地产市场平稳健康发展加快推进保障性住房建设的通知》（苏建房管〔2010〕488号、苏国土资发〔2010〕323号、苏监发〔2010〕 5号、苏价服〔2010〕346号）。
　　根据上述法律、法规、规范性文件，可以研究制定可行的操作流程，制定过程中，就可以破除认识误区，增强强化跟踪监管的底气。
　　3 建设用地跟踪管理工作关键点的把握
　　目前，土地利用的实际状况要达到理想化的状态比较难。建设用地跟踪管理工作应坚持从实际出发，针对工作的内容，积极营造利于工作的环境，探索一套便于操作的方式和程序是一项夯实土地利用监管的基础性工作。从易到难、从点到面、以点带面、循序渐进，努力树立全社会土地节约集约利用意识，营造依法依规用地的氛围，有利于土地利用监管全面有效的展开，并走上规范的轨道。
　　3.1 根据用途，找准管理的有效节点
　　以土地出让合同和划拨决定书为依据，约定的有关开发利用硬性指标是实施管理的切入口和着力点，抓住相关指标的落实情况进行监管，能促进管理的有效进行。根据土地的用途，跟踪管理的侧重点应有所不同。
　　3.1.1 经营性用地，重点监管用途、规划商住比例等指标
　　经营性用地的开发者追求的是利润的最大化，在实际的建设利用中只有更多的建筑面积才能增加绝对的销售额，同时因为销售时的价格优势，使得他们在实际建筑时会千方百计的增加商业建筑面积，因此突破土地用途商住比例指标和建设规划指标（主要核查容积率、建筑密度、绿地率）限制进行建设问题比较普遍。这两项指标的超标建设，既造成开发者获得大量的非法收入，又会让整个开发项目的使用效用大大减低，不查处到位，也会变相造成巨额国有资产的流失，同时使得相关责任人面临重大的渎职风险。
　　3.1.2 工业用地，重点监管开竣工时间、利用面积和实际用途
　　因为市场的变幻莫测，原定的投资项目一旦行情呈下滑趋势或前景模糊，企业主的投资意向受到干扰，容易出现建设刹车，产生烂尾工程或者使得土地得不到充分利用，形成闲置土地，造成土地资源实际使用价值贬值，也容易形成不好的社会影响，甚至引发社会矛盾。一些工业用地地理位置特殊，企业主不顾土地用途的限制，非法进行商住建筑开发并擅自销售。这种行为属于严重土地违法行为，基本上都会引发很激烈的社会矛盾，涉地信访与之有关的群访、越级访屡见不鲜。
　　3.1.3 划拨用地，重点监管土地用途
　　划拨土地因为使用性质的特殊性，受让人获得土地的成本很低，改变用途产生的巨大增值极其容易让受让人产生违法冲动。行政事业单位、个人擅自转让、出租国有划拨土地使用权的现象时有发生，为了小集团利益非法建办公居住用房，地理位置好的甚至将划拨用地建成了商业铺面。原规划的公共设施建筑少建或者不建，严重违背了国家实行划拨土地政策的目的，需要补办出让等有偿使用手续。

　　4 建设用地出让后跟踪管理的几点措施
　　4.1 做到积极宣传营造管理的内外环境
　　4.1.1 注重外部宣传，营造外部环境
　　做好对领导干部的宣传。及时将有关的政策法规精神向领导汇报，让领导明白跟踪管理的目的意义，转变观念，高度重视，积极支持此项工作的开展；
　　做好对土地受让人的宣传。依法依规开发利用土地是其应尽的义务，违规违约进行建设就必须承担相应的责任，促使受让人认真履行合同约定，规范土地利用行为；做好对社会的宣传；结合开展国土资源管理宣传。有机安排跟踪管理工作宣传内容，充分利用社会力量进行监督，为跟踪管理提供更多的信息来源渠道。
　　4.1.2 注重强化培训，营造内部环境
　　要将跟踪管理工作做实做细，关键还是强化国土资源管理队伍的建设。要通过系统的学习培训，切实提高干部职工的思想认识，切实转变干部职工依法从政的观念，切实提供干部职工履职尽职的业务水平，是做好跟踪管理工作的根本行保障。
　　4.2 分解落实制度，构筑管理的有力保障
　　4.2.1 严格执行土地利用开竣工申报制度
　　由土地受让人在开工前15天、竣工后15天内向国土资源管理部门进行书面申报，国土资源管理部门接到开工申报，将项目建设纳入动态监管，结合“片警式”巡查，对项目的建设进度及土地利用情况实施监管，并做好跟踪管理卡的记载，发现土地使用权人有违规、违约行为的，及时向土地使用权人发出书面整改通知。未自行纠正违法行为的，除了给予相应的处罚或违约救济外，将以“黑名单”的形式在国土资源部门的网站上公布。做到有违法违规现象能及时发现、及时报告、及时处理；接到竣工验收申请，及时安排专人参与实地验收，根据项目实际建设情况和受让人出具的具有法律效用的资料进行土地利用综合评价。
　　4.2.2 严格执行土地利用信息公示制度
　　认真贯彻落实省厅关于应用建设用地全程跟踪管理系统的要求，在项目建设过程中，应从交地开始至竣工结束，项目建设情况均及时输入系统进行公示。切实将建设用地批后公示制度落到实处，督促土地使用权人要在宗地现场显著位置设置用地信息公示牌，接受社会监督。公示牌内容包括：建设用地批准书文号、宗地位置、面积、用途、容积率、绿地率、开竣工日期、开发部门名称、监管单位、举报电话等内容。
　　4.2.3 严格执行土地闲置处置制度
　　在下达盘活存量建设用地指标的基础上，主动加强闲置土地处理。对于日常巡查和动态监测中发现的闲置土地，严格执行闲置土地处置办法（国土资源部第5号令），可以有选择的树立典型进行查处，加大宣传力度，营造集约节约用地氛围。同时，探索研究建立鼓励利用闲置土地的奖励机制，确保“腾笼换鸟”、“一笼数鸟”的集约节约用地模式能得到用地对象的积极响应。
　　4.2.4 严格执行土地利用约束制度
　　目前，工业用地竣工验收后的换发土地使用证，需要土地利用的勘测意见作为必备条件，具备跟踪管理的约束条件。经营性用地应在分割发证环节强化土地利用评测的作用，将土地利用评测纳入必备的前置条件之一，强化土地利用评价的约束作用。划拨手续办理后，应及时送监察大队进行登记，由监察大队将项目建设列入土地执法动态巡查范围，定期进行巡查。发现不按国有土地有偿使用合同约定及划拨土地决定书规定进行开发建设的，要及时制止和依法查处。在竣工验收后的发放土地使用证时，将土地利用评价纳入必备前置条件。
　　4.2.5 建立和完善土地开发利用诚信管理制度
　　研究制定建立土地开发利用诚信管理制度，对竞得土地后不及时签订成交确认书或出让合同、未及时缴纳土地价款、未按约定开竣工的、未按约定进行开发建设利用的，除依法依规处理，同时应记入诚信档案，在国土资源团管理部门备案，并作为进行土地竞买人资格审查的依据。
　　5 结论
　　建设用地配置后的跟踪管理，是一项应以常抓不懈的综合系统工作，需要强化认识，营造氛围，紧抠执法，围绕法规，落实具体措施，从而走向持续健康的管理轨道。
　　参考文献：
　　[1]蒋文娟,王继尧等. 征供一体化土地批后监管系统研建[J].地理空间信息,2010(3).
　　[2]彭少忠.浅谈国有建设用地的批后监管问题[J].北京地籍资讯,2009,14.
　　作者简介：
　　赵卫兵, 男,1977- ，初级教师，海安县国土资源局工作，研究方向：土地利用及管理。
　　

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