地方政府债务风险管理国际经验借鉴
作者 :  李洋

  我国日益增长的地方政府债务规模和低增速的经济新常态增加了我国地方政府债务风险,地方政府债务风险日益受到了关注。通过对发达国家政府债务管理经验分析和对发生政府债务危机的教训进行总结,对我国地方政府债务危机防范提出建议。
  地方政府债务风险借鉴
  一、我国地方政府债务现状
  1、我国地方政府债务规模
  《全国政府性债务审计结果》显示,截至2013年6月底,中央和地方政府负有偿还责任的债务合计达到206988.65亿元,其中中央政府债务98129.48亿元,地方政府债务108859.17亿元。相比于2012年底,半年时间内地方政府负有偿还责任的债务增加了16330.06亿元,增长16.96%。
  2、我国地方政府债务结构
  从地方政府层级来看,省级、市级、县级、乡镇级政府负有偿还责任的债务债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元。其中,市政府债务占比最高,高达45%。
  3、我国地方政府债务期限
  2013年7月至12月和2014年到期偿还的政府负有偿还责任债务分别为24949.06亿元,占比为22.92%和21.89%亿元,占比为21.89%。2015年、2016年、2017年到期需偿还的分别占比17.06%、11.58%、7.79%,2018年及以后到期需偿还的占18.76%。2013年、2014年和2015年为还款的集中期。
  二、发达国家地方政府债务管理成功经验
  1、美国地方政府债务管理成功经验
  (1)规模控制。美国具有成熟的债务预算管理体系。政府对债务有极强的管制力,美国的大部分州政府都利用宪法或法令平衡预算,将政府的财政收入与财政支出纳入到政府预算管理的范畴。美国中央政府规定了具体指标对地方政府的债务规模进行监管,防止债务规模突破指标红线。在1985年提出了美国AICR指标体系,该体系指标包括:赤字、持续赤字、赤字增长、流动性、债务期限等。
  (2)融资主体与形式。美国有健全的融资机制,地方政府发行市场债券完全由本级政府决定,且举债额度自行确定。美国主要靠发行市政债券进行债务融资,有相当成熟的发行机制和市场。另外主要靠银行贷款。按照其信用基础,市政债券分为一般责任债券和收益债券两类。
  (3)偿还机制。一般责任债券由于是非收益性的,地方政府一般使用行政收费、政府财政入各种资金向投资者偿还债务。收益债券则通过项目的收益作为偿债资金。如果从该项目获得的收益不足以还本付息,债券持有人自身承担部分或全部损失。这样可以很好的预防债务风险的转嫁。
  2、日本地方政府债务管理成功经验
  日本是一个单一制国家,其债务管理模式是行政约束型模式,日本政府是有中央政府和两级地方政府组成。日本政府立法规定地方政府可以发债举债。主要是通过发行地方债和贷款两种方式进行融资。一般是应用于基础设施建设。中央政府对地方政府债务发行实行了严格的管理,首先对债券进行计划管理,每年债券发行总额、发行方式、债券发行特定用途都会列入政府编制的地方债计划之中。日本政府对债务有严格的审批制度,这项制度旨在防止规范地方政府债务规模,决定是否给予地方政府发债的权力。
  三、爆发债务危机国家债务管理失败教训
  1、迪拜政府债务危机对我国的启示
  (1)对我国城市发展定位的启示。迪拜对自己的错误定位导致了房地产过度开发,金融业投机过热,最终导致了债务危机的产生,这为中国现阶段以房地产拉动经济增长的发展模式拉响警报。截至2011年,中国已经有30个城市提出要建设金融中心,若大范围、大规模的城市建设一旦开启,那将踏上一条难以回头的路。
  (2)对我国地方政府债务风险防范的启示。近年来频频发生的政府债务危机提醒人们,以前被认为是安全系数最高的国家信用在经济危机的威胁下也难以抵挡猛烈的冲击。政府破产很可能发生,尤其是地方政府。越来越多的国家允许地方政府破产,破产政府的规模也趋向大规模化,如美国汽车城底特律。所以,地方政府债务风险防范尤为重要。
  2、欧洲主权债务危机失败教训
  (1)经济结构过于单一。欧洲国家在发展到一定程度之后遇到了发展瓶颈。经济长期维持低增长,发达国家的主要产业会逐渐从制造业转向服务业,制造业转向了发展中国家,这就为发达国家创造财富减少一定的力量,导致欧洲发达国家群体性经济基础虚弱,经济结构慢慢变得单一,当经济危机袭来时,没有足够的经济能力抵抗危机的冲击是这次欧洲债务危机的主要原因。
  (2)财政信息不透明。希腊政府债务危机的直接原因是发现国家政要在公共财务账目中作假,当真实财政状况被公开之后,导致了市场对希腊政府的恐慌情绪,使希腊股市遭受重创。希腊政府的巨额债务是希腊债券收益率激升,国际三大信用评级机构相继调低希腊债券评级,导致政府债务危机加重。
  四、我国地方政府债务风险防范建议
  1、管理模式
  美国、德国、南非等国家使用的是规则控制型的债务管理模式。规则控制型模式下政府主要通过法定的量化指标对地方政府债务的债务规模、赤字率、最大偿付比率等设定上限并实时监控。通过法律的形式进行规定是地方政府债务的硬性规定,这样就保证了政府债务的公开透明,也不允许中央政府对地方政府进行隐性担保和讨价还价。而且日本和英国正逐步向其靠拢。我国可以根据实际情况制定监测债务的指标体系,达到规则控制的效果。
  2、管理制度
  地方政府债务管理良好的国家都是通过严格的立法来限制政府债务。在1985年《破产、违约等地方政府财政紧急状况》提出了美国AICR指标体系。日本每年中央政府编制好《财政投融资计划》规定地方政府融资的具体投向渠道及中央政府计划认购的地方政府债务规模。我国可以在某些节点上对债务进行限制,比如说规定规模上限和资金投向的详细范围等。
  3、管理环境
  每个国家都有自己独特的管理方法,并不是一套管理体系适合所有国家的状况,所以根据自身经济、社会特点制定属于自身的管理体系才是最好的出路。目前,我国急需构建一套完整的债务管理体系,保证政府债务信息的公开,增加市场在政府债务举借、偿还自动决策作用。所以,构建开放的市场可以指导地方政府对债务的管理能力进行提升。
  参考文献:
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  [2]财政部财政科学研究所课题组.中国地方政府债务态势及其国际借鉴:以财政风险为视角[J].宏观经济,2009(1):5-24.
  [3]杨飞虎.发达国家地方政府投融资管理的经验与借鉴[J].学习与探索,2013(10):121-125.