PPP、政策性银行专项债等将会为地方债带来哪些风险?
作者 :  杨志勇

  8月27日,财政部部长楼继伟说,经全国人大、国务院批准,2015年,中国新增6000亿元地方政府债券和3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度。8月29日,全国人大常委会批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。根据该议案,2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元人民币。
  共计3.8万亿元地方政府债券的发行规模不可谓不大,16万亿元的地方政府债务总规模,风险不可低估。但不管怎么说,2015年度地方债务置换数据总算有了权威说法。地方债风险问题的严重性,历来是公说公有理,婆说婆有理。只有在可信的债务数据面前,分歧才可能得到消除。
  地方债务置换,更多的是应对燃眉之急,解决的是眼前问题。这与长期问题的解决,还有很大不同。之前审计署已有地方政府性债务数据,但数据截止时间较早,特别是最近的数据缺失。
  地方债风险评估必须建立在准确信息的获取基础上。但是,债务统计的难度不小。分散在各个地方不同项目之中的债务,性质可能发生转变的债务,性质本来就模糊的债务,到底哪些属于地方债?债务的公共性如何界定?是没有现金流就是吗?有现金流就不是吗?原则性规定与实际操作还有相当的差距,一系列问题仍然需要解决。
  从理论上说,性质上是地方政府债务,也得分清债务责任,否则,债务发行的软预算约束机制就会形成。可是,当问题所要面对的是过去的债务时,我们所需要的是甄别,而不只是简单的区分责任。对于未来债务发行可能存在的问题,应主要在新预算法框架内解决。
  中央不兜底,
  地方债问题地方自己能解决吗?
  债务可持续的前提是什么?地方政府如果能够自己解决债务清偿问题,那么,就不需要更高一级地方政府救助和中央政府救助。如果什么都靠更高一级的政府,靠中央政府,那么赖账文化就很容易形成。地方债发行需要区分责任。地方债务限额管理有其必要性,特别是当前预算软约束还比较容易出现时。
  新预算法确定省级政府债务限额的做法有利有弊。利是地方政府可以在整个省域范围内统筹资金,防范债务风险。省域内债务风险分布不均,但总体可控,就可以解决省域内的债务风险防范问题。不利之处是当前的举债主体多为城市政府,权利和责任不见得就能对应。
  分税制财政管理体制所呼唤的分级财政要求一级政府一级财政,地方各级财政在中央的统一领导下相对独立。本来一级政府债务应该对应一级财政,而不是对应上级甚至更高一级的财政。地方政府借钱,应该是地方政府出面来借。至于能不能借到钱,那得看市场。如果市场对地方政府不买账,那么地方就可能借不到钱。从规范的治理来看,债务融资需要对举债者的信用等级做出评价。如此一来政府综合财务报告的编制就非常重要。这不仅仅是市场投资者要看,对于地方政府治理的现代化,也很重要。
  财政部强调中央不担负最终责任。这实际上是有前提的。如果地方层面就把问题解决了,哪里还有需要中央要解决的问题?从现实来看,地方政府完全有可能解决好地方债问题。地方债问题不能只是看地方债规模有多少,还要看地方拥有多少资产,其中又有多少是可以变现的,变现的折损率又是多少。基于政府拥有大量资产的国情,地方政府资不抵债问题并不会出现。
  当然,更重要的是地方债不出问题,而不是简单规定中央不兜底。这是因为倘若地方债风险蔓延,可能带来全局性危机时,有能力的中央政府是不可能不救的。再退一步说,即使只是局部地方还债出现问题,地方财政通过改变支出用途,将一部分本应用于教育或其他公共服务的资金用于还债,这么做意味着地方政府自己承担起还债的责任。而后,地方政府再以教育或其他公共服务资金缺口为由寻求中央政府转移支付,这时,中央政府给不给?给了也不算违反不救助原则。这说明,软预算约束可能以其他方式表现出来。
  PPP、政策性银行专项债等
  新事物会带来哪些地方债风险?
  PPP(政府和社会资本合作)是一个新问题。到底有哪些因素会导致地方政府债务负担的增加?从形式上看,PPP可以解决地方政府项目资金的短缺问题,但是项目的意义绝不只是在资金补充上,而在于通过引进社会资本,引进一套新机制,引进一套促进公共资金效率提高的新机制。社会资本的引入会释放出更多的市场活力。但是,市场是有风险的。在不确定的市场环境中,项目收益率仍然可能无法实现。这可能给地方财政支出带来资金压力,严重的话可能带来支付风险,风险一旦发生就意味着债务负担的可能加重。
  地方财政金融合作是新出现的事物,发展很快。它在很大程度上解决了地方政府建设项目资金不足的问题。而且,对于地方政府的最大好处是,它不突破现行预算管理框架。但是,财政金融怎么合作,财政如何利用金融工具仍然是个问题。这里必有优化空间。为了加强财政金融合作,财政部门必然要拨出资金,再与金融合作,所涉项目运作效率之高低,对于有限的财政资金来说意义重大。在收入一定的情况下,财政资金效率越高,财政风险越小,所可能蕴含的地方债风险就越小。
  政策性银行发行的专项建设债券最终是要偿还的。地方运用这些债券资金,也有一定问题。政策性银行的债券发行信用是国家信用,债务统计口径是否应该把它算在里面,也是个问题。相关债务会不会形成新的隐形地方债?地方国有企业债务,以及地方或有债务也可能转换为地方债,这都不可小觑。
  地方债风险与地方财政不可持续性是紧紧联系的。地方收不抵支,又没有好办法来筹集资金,支出难以为继,地方政府的正常运行受到影响。
  地方债问题要在地方财政治理
  现代化格局中统筹解决
  地方债务置换说白了还只是借新还旧,还只是债务清偿问题的后移,地方债问题还没有得到根本解决。国债借新还旧都会导致未来债务负担的增加。更何况地方债?债务是调剂不同时间段资金余缺所必需,是让不同时期资产与负债对称的重要工具。
  当代人借债,形成资产,后代人也可以享受。这种情况下,后代人承担适当债务也无可厚非。当代人与后代人无法对话,后代人对当代人的所作所为没有参与发言讨论的机会,后代人应该承担多少债务也是一个问题。如果当代人能就自己的决策承担全部责任,那么这对后代人来说是更加公平的。
  债务融资不应该是地方政府融资的主要方式,而只能是补充。地方政府可支配财力还应主要来自于税收和上级乃至中央政府的转移支付。从根本上解决地方债问题,需要中央和地方财政关系的调整,让地方各级政府事权、财权与财力基本相称。构建与完善地方税体系,对于地方债问题的根本解决至关重要。房地产税难以担当“营改增”之前营业税在地方税收收入体系中的角色,即使在很长一段时间内的未来也会是如此。增值税和消费税在中央和地方之间的共享才可能解决地方税收入不足的难题。舍此别无他路。
  考虑到累积债务仍然需要偿还,地方国有资产转让以及其他产权收入应该在此发挥作用。地方税只能解决正常债务的偿还问题,而无法解决累积的巨额债务难题。也就是说,地方债问题只能分类解决。增量债务主要通过中央和地方财政关系的重构来解决。存量债务则必须用非常规的做法来加以推进。债务置换还只是缓兵之计,是给未来债务问题解决争取了时间和空间。地方债治理需要顺应新常态,才有可能激发新作为。

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