环境监管的国际经验及启示
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作者: 周适 郭丽岩
当前我国环境形势严峻，空气、水、土壤等环境污染由局部扩大至整体、由表层延伸到深层、由单种类污染演化为多污染物协同作用。特别是近年全国大范围内雾霾的爆发，使得对环境监管与污染治理的需求日益紧迫。欧美日等发达国家在环境监管方面进行了几十年有益的探索和实践，积累了大量有效的治理经验，值得我国学习和借鉴。
一、政策制定基于科学和公开协商
在政策制定方面，发达国家有两条先进经验。一是确定环境质量目标后，制定实现目标所需的详细计划、具体措施和完成时间，使政策能够真正落实。二是征求各方面意见，使反对意见在政策制定环节得到表达和处理，而不是体现为政策颁布后的“软执行”。
（一）制定详细的计划措施以保障政策落实
在美国，环境政策的出台首先由国家环境保护局（EPA）确立目标。各州向国家环保局提交州实施计划（SIP），内容包括达标计划和时间表，达标所需的排放限制及措施等。之后，EPA对州实施计划进行审批。审批通过后，以项目的形式与各州签订工作协议。EPA的派出机构――区域办公室将监督各州项目的进度、效果、资金使用等。如果州不遵守EPA的管理，那么区域办公室将制定联邦实施计划（FIP）来代替州实施计划，由联邦政府直接在此州实施环保项目。
（二）通过法律保障各方表达意见
发达国家对政策草案征求相关方意见有明确的法律规定和措施保障。在德国，共同部级程序规则规定，联邦部委在起草文件之前必须咨询相关州，法规草案须交由相关州阅览，以使州的利益和要求尽可能地在法规中得到反映。德国《联邦污染控制法》规定，“授权批准颁布法律条款和一般管理条例，都要听取科学界代表、经济界代表、交通界代表以及州里主管侵扰防护最高部门代表的意见。” 美国《联邦咨询委员会法》等法律授权科学顾问委员会作为美国环保局的“外脑”，为各项决策和工作提供科学性的审核及咨询，以减少决策的技术和科学性瑕疵。美国《国家环境政策法》规定行政机关必须将环境行政决策公开化，邀请公众和利益相关方表达意见，以防范政府为发展经济做出忽视环境的决策。在日本，地方政府设置各种环境审议会，传递专家和利益团体的意见，地方政府在决策时必须予以参考。在政策出台前，地方政府还会多次召开听政会，征求市民和社会各界的意见。北九州市政府在制定其21世纪议程的过程中，先后面向市民和社会各界召开过21次听证会，采纳市民意见42条。
二、监管与立法、司法高效衔接
发达国家成功地通过司法系统、运用法律手段促进了环境监管的有效实施。
（一）通过法院处置污染行为
法律惩罚的力度远大于行政处罚，能够更有力地震慑潜在违法者。在德国，州制定的环境政策要经过上议院批准，使之具有法律效力。一旦违反，即是违法，可通过法院进行判决。在美国，法院有权强制执行有关法律规定的排放标准、限制和环保局的命令。严重的环境违法行为可动用刑法裁决，除罚款之外还可以判刑。惩罚对象可以具体到个人或针对整个城市。
（二）政府违法可以依法起诉
在美国，法律责任主体包括“个体、企业、联邦政府、州、市、委员会、更细分的政治组成部分、或者任何州际间的实体。” 地方政府及其公职人员都可以成为被告，法院有权强迫政府机关实施被该机关推迟了的行政行为。1971年，美国环保局和司法部提起首个针对政府实体的法律诉讼，起诉堪萨斯城政府违反了清洁水法。
（三）依法监管不受行政干预
环保机构的权力是法律授予的，能够依照法律独立履行职责，不受行政部门的干预。美国州环保机构依法拥有、现场检查、监测、抽样、取证、索取文件资料和对违法行为处以罚款的权力。明确、充分的法律授权能够减少环保机构因受制于地方政府、权力不完整而导致的监管受阻。
三、基于明确分工的高效协调机制
同我国相似，发达国家也采用环保部门统一监督、其他部门分工协作的模式实践表明，有效的环境监管并不在于环保部门掌握所有职能。法律上清晰明确的部门分工、高效的沟通方式和协调机制是监管取得成效的重要保障。
（一）独立立法和特许地位激励地方政府
在美国，联邦、州、地方都可以独立立法。如果一个州的环保计划中所采用的方法和标准同联邦环保局一致，该州就会获得特许地位，有权使用州法规管理本州的有害废物。如果未能与联邦保持一致或未能执行预期的环保措施，该州的特许地位可能被撤消，美国环保局将取而代之，全权管理有害废物，使地方失去保护当地利益主体的主动权。由于这一措施会对州内工业企业造成极大的影响，所以地方有强烈的动力进行有效监管。
（二）执行不力可由上级机构越级监管
在德国，州政府可以通过审查地方环境执法决定对地方环境政策的实施进行监管，也可以直接对企业进行监管。在美国，联邦环保局通过派出机构（区域办公室）监督各州的执行情况。如果州执法不力，美国环保局可以越过州政府对污染者采取法律行动。
（三）程序规则提高沟通效率
在加快部门间沟通的速度和效率方面，德国的经验值得我国借鉴。德国《共同部级程序规则”（GGO）》规定，如果事情较为简单，可以只是口头参考其他部门的意见，但一定要有文字记录。比起耗时数天的书面沟通，只需数分钟的口头沟通能极大地简化流程、提高效率。此外，GGO明文要求联合签发的条例或文件一定要迅速处理并返还，大幅缩短了部门会签的时间。
（四）因地制宜设计协调机制、多管齐下
发达国家主要有四种部门间协调机制（参见表1）：一是会议协调。德国通过环境部长联席会制度实现联邦与州、州与州之间的协调。当部门间出现职责交叉时，主要负责部门可依照“共同部级规则程序”提交内阁处理。美国设有国会和政府间关系办公室（OCIR），就国家环保局的主要项目与联邦、州和地方政府进行联络。二是依法协调。美国是一个法制化国家。在美国，联邦环保局与各州或其他机构通过签署合作协定等方式来确定各自的责任，主要通过法律程序来解决冲突。三是级别协调。日本是一个等级观念较强的国家。环境省的长官是内阁大臣，相当于国务委员兼环保部长，能够大幅提高环境省的部级协调能力。其他国家也有类似的安排，韩国环境部长是国务委员，澳大利亚环境部长是内阁大臣或议会议长。四是大部制协调。德国实行大部制，1986年成立的联邦环境、自然保护与核安全部是综合性的环境主管部门，其优势在于能将分散于各部的职能和权力集中到一个大部门，减少协调成本。 四、卓有成效的垂直与属地监管
发达国家卓有成效的垂直与属地监管，是环境监管取得良好效果的重要原因。在德国，州是环境监管的主体，州政府以垂直管理为主、属地管理为辅。美国各级政府都采用垂直管理与属地管理并重的监管模式。日本的环境监管以属地管理为主，也设有垂直管理作为辅助。
（一）属地管理的经验
国外对选民负责的地方政府主动、独立地实施监管，在环境监管方面发挥了重要作用。属地管理的成功经验主要有：其一，地方监管比中央更严格，制度设计和执行走在中央之前。在美国、德国和日本，地方政府制定的环境标准都比中央标准更严格。在日本，环境监管是市民敦促地方、地方推进中央、自下而上的全国性活动。上世纪60年代环境污染严重时，46个地方政府率先采取措施，成立环保机构，出台公害防止条例，与企业签订公害防止协定3000多件。在地方政府的带动下，中央政府开始颁布环境法律并设立环境厅。其二，地方机构更了解当地情况，可以因地制宜地采取更为灵活和弹性的措施，从而使效果更好。其三，地方政府首脑是选民直接投票选举产生的，有一定任期，定期改选部分官员。环境质量关系到居民的切身利益，居民可以通过“以手投票”和“以脚投票”激励和约束地方官员。其四，如果地方没能执行预期的环保措施，中央将取而代之，使地方失去保护当地利益主体的主动权。例如，在美国，如果一个州不遵守EPA的管理，那么该州将失去对本州许可证颁发的控制，或失去EPA的资金援助。联邦政府将取代州政府，根据联邦实施计划（FIP）直接在该州实施环境保护项目。
（二）垂直管理的经验
在垂直管理方面，发达国家主要有以下先进经验。一是通过法律对地方进行监管。在德国，联邦环境部可以通过司法程序监督地方工作，要求执法不力的州或地方环保机构限期纠正，或向法院提出诉讼。二是对地方采用激励机制。州环保机构的部分预算来自美国环保局所设立的全国性大项目，当州政府未按协议有效地进行环境监管时，美国环保局有权削减项目资金。三是充足的人力和财力保障。美国环保局在全美十个区域拥有派出机构，员工一万人，占联邦环保局总人数的一半以上。派出机构领导层任命、人员工资、预算完全由美国环保局决定，不受地方政府影响。联邦环保局每年从预算中拨出相当大的部分给予派出机构，使垂直监管有充足的人力、财力和独立性保障。
五、因地制宜采取科学精准的监管方法
（一）环境影响评价制度的实行有法律和程序保障
美国、日本、德国等国都实行了环境影响评价制度。日本在基本法中对环境影响评价做出明确规定。美国1970年《国家环境政策法案》规定，联邦政府准备颁布的新法规、可能对环境造成重大影响的政府行为、私人运营并受政府规制或由政府资助的项目都要进行环境影响评估。1969年美国国会颁布的《国家环境政策法案》中还规定了环境影响评价的程序，使其更具可行性。
（二）浓度控制因地制宜、采用差异化标准
发达国家在实行浓度控制时，特别注意根据地区、规模和技术的不同而设计不同的排放标准。日本1968年《大气污染防止法》按照不同的设施规模和工厂聚集程度，对7种污染物的排放浓度设置了四级标准。对于大气污染严重的地区，制定更加严格的“特别排放标准”。美国在制定排放标准时特别考虑到技术水平和地区差异。对已有固定空气污染源和新污染源分别制定州行动计划（SIPs）和基于技术的排放标准。采取分区管理，按环境质量分为未达标地区和预防严重退化地区，分别制定“最低可实现排放率”（LAER）、“最佳可用控制技术”（BACT）两种技术标准。
（三）总量控制注重具体方法和微观工具设计
发达国家注重与总量控制相配合的具体方法和微观工具，使总量控制能够真正实施落实。日本使用两种总量控制方法：一是排出口总量控制，对工厂排放的煤烟总量设定标准，并制定达标的时限和方法。二是在排出口总量控制的基础上，对空气污染严重区域实行更严格的区域总量控制，确定排放总量、总量削减计划、削减措施和期限，向各排出单位分配排放总量和削减额度。为配套落实总量控制制度，日本许多地方性大气污染防治条例明确规定实行许可证制度。
（四）强制要求安装环境监测设备，严防数据造假
美国法律要求排污企业必须安装排放控制装置和监测排放的系统。日本为防止数据造假，规定企业上报的测定排放数据必须经企业内部的公害防治员签字。若公害防治员严重失职，处罚将非常严厉，按法律规定可能被判入狱。
（五）严厉的惩罚措施与保护性的激励措施
发达国家对排污有严厉的惩罚措施。日本1973年颁布的《与污染相关的健康损害赔偿法》规定，居住在指定地区的居民患上官方指定的与污染相关的疾病，如慢性支气管炎、哮喘和哮喘性支气管炎，可以申请获得医疗及经济损失补偿。虽然该条款于1998年废止，但这一严厉规定对大气污染起到了有效的震慑作用。除惩罚措施外，发达国家还注重运用财政补贴等方式促进污染防治。德国对防治污染而发生额外支出的小生产者提供帮助，使小生产者不会因污染防治而面临资金流动性困难甚至破产的危险，以加速环境防治项目的实施。
六、提高社会参与度的制度设计
（一）公众参与的权利受到法律保障
美国1970 年《清洁空气法》规定，任何人都能以自己的名义对任何违反本法规定的行为提起诉讼。其中，任何人是“包括个人、公司、合伙、行业协会、州、市、州的政治分支机构、合众国的任何一个机构、部门或者分支及其任何官员、代理人或雇员”。美国有16个州也分别在相应的环境法里规定了公民诉讼制度。1995―2003年间，美国公民在法律保障下共计向州和地方政府发送了729份诉前通知，起诉案件336件。在大多数案例中，州和地方政府都在诉前通知期内纠正了自己的违法行为。《加拿大环境保护法》规定，任一加拿大公民可对违反该法的行为提出调查请求，环境部长须马上实施调查;若部长调查后未采取适当行动，公民可对违法者提起诉讼。此外，加拿大对公众参与设计具体化规定，使公众能够切实参与环境监管。
（二）信息公开便于公众监督
美国环保局通过环保局网站、大区的新闻发布会对外公开所有的行政、民事、刑事行动的细节，使公众获得全部信息。加拿大为公众建立了互联网资源――环境登记处，提供环境状况、监测数据、相关政策、法规、指令、协议、许可、评估报告等，以助于公众全程监督。
（三）公众通过市场机制约束企业行为
日本政府注重利用消费者的市场约束能力来制约企业的行为。在日本，企业如果不重视环保，消费者就不愿购买其产品，从而激励企业重视环保。在这种社会环境下，日本企业特别是大型企业重视自身的环境形象，自觉遵守环保法规，大力投资环保设备。1974―1976年，日本民营企业在环保设备上的投资占其设备总投资的20%，环保年均投资居世界之首。
〔本文系国家发展改革委宏观经济研究院重点课题“加强市场监管体系建设研究”（项目编号：A2014011003）终期成果〕
（周适，国家发展改革委经济所助理研究员、博士。郭丽岩，国家发展改革委经济所副研究员、博士）
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