我国地方政府债务风险管理
来源:用户上传
作者: 谢欣
【摘要】当前，我国地方政府债务呈现出规模庞大、结构不合理、制度不透明的特点。尽管我国地方性政府债务处于总体可控的态势，但仍然存在一定风险。随着地方政府债券“自发自还”制度的出台，地方政府债务管理出现了新形势。该制度下地方政府必须化解原有旧债，逐步缩减债务规模至合理可控的范围，减弱对中央政府的依赖，完善地方政府债务的监督管理机制和政府预算机制，从而有效的防范和化解地方政府债务的风险。
【关键词】地方政府债务 “自发自还”制度 风险防范
一、我国地方政府债务现状
根据审计署公布的《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，截止至2013 年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65 亿元，负有担保责任的债务29256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56 亿元。
我国地方政府债务的资金主要来源于，银行贷款、BT、发行债券;而“地方债”主要用于基础设施建设和公益性项目，如市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房等。
我国地方政府债务是多年积累形成的，政府偿债压力巨大，尽管我国地方政府性债务风险整体处于可控范围，但是仍然存在风险隐患。为防止政府出现无力偿还到期债务，避免出现政府债务危机的情况，需要我们认清地方政府债务的现有和潜在问题，完善管理制度，控制和防范风险，逐步化解地方积压债务。
二、地方政府债务存在的风险问题
（一）对“土地财政”依赖性较强
地方政府债务逐年增加，再加上旧债的不断积累，为偿债政府部门不得不利用由其掌控的资源，获得财政收入来源。迫于偿债压力，地方政府很可能通过抬高土地价格、扩大土地征用范围等方式增加财政收入。尽管通过“土地财政”地方政府暂时性地缓解了偿债压力，但是被肆意抬高的土地价格，必然影响了市场的公平交易，产生民生和社会经济问题。
（二）债务规模庞大，偿债能力不足
地方政府债务总体呈现规模大、增长快的趋势。部分地方政府旧债未偿清又举借新债或者通过新债偿还旧债的现象屡见不鲜。相对于地方政府借入的债务，其财政收入却与债务支出不匹配，地方债务余额的增幅远超过收入的增幅，地方政府负有偿还责任的债务增长较快――截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增19.97%。地方政府缺乏偿还债务所必须的资金，偿债能力不足，最终会导致地方政府的债务危机，直接影响地方政治经济发展，波及中央财政的健康。
（三）监管机制不健全，监管信息不对称
监管机制不健全导致地方政府违规融资，不按规定使用政府性债务资金的现象层出不穷――在审计署对外公布的结果公告中显示，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元;地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元;融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。
此外，地方政府与中央政府存在着“委托――代理”的关系，地方政府选择出政绩的信息上报给中央政府，而隐蔽对自身不利的信息，同时，上级政府对下级政府的工作无法做到全面了解，监管不能深入地方政府内部，双方信息不对称，造成了监管难度，使得地方政府有空子可钻，地方政府违规融资、用资的行为直接损害国家的经济利益。
三、基于“自发自还”制度的“地方债”风险管理对策
（一）化解地方政府积压存量债务，新发行债务纳入预算管理体系
在实行“自发自还”制度之前，我国地方政府举债行为不规范，存在大量的隐性债务，另外基于“政绩竞赛”的驱动，政府无节制大规模举债，导致政府债务结构不合理、不公开、不透明。因此，在“自发自还”的试点地区，地方政府首要工作是化解常年以来积累的“旧债”――对积压的债务进行清理、偿还，对新发放的地方政府债券要进行信用评级并定期对外披露相关信息，将属于地方政府的债务纳入到其预算管理体系中。试点地区制度的实施，有助于缓解地方政府债务压力，预防地方政府债务危机的爆发。
（二）完善政府部门预算机制
尽管我国《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，实际上地方政府的债务规模却在连年递增，说明政府部门的平衡预算机制并未达到平衡政府收支的预期目的。地方政府实施“自发自还”制度后，要对自己的举债行为全权负责，政府预算机制显得尤为重要。完善的政府预算机制应当规范政府举债渠道和来源、用资行为和方式，明确债务资金的用途，规范地方政府预算报告的编制行为和方式，明确对外报告的内容，强化地方政府作为举债主体的责任，提高政府预算的透明度。
（三）明确中央政府与地方政府的职能与责任划分
在实行“自发自还”制度以前，中央政府代地方政府举债偿债的现象较为普遍，中央与地方的责权划分不清晰、不明确。制度推行之后，中央政府对地方政府债务不再代为偿还，其主要职能是对地方政府举债和偿债行为的监督的管理，中央政府工作任务是对地方政府债务的额度进行审批;同时，地方政府实行“自发自还”对中央政府的依赖性减弱，其工作职能和任务是合理规划本地区的债务规模、规范举债行为、及时偿还债务本息、对上级和中央政府报告和负债。
（四）健全信用评级制度，完善地方政府债务监督管理机制
地方政府“债台高筑”除了自身内部机制不健全之外，与外部监督约束力度不足也有较大关系。“自发自还”试点地区发行的债券需要按规定展开信用评级，这就要求中央政府制定一套完善的信用评级制度，规范和整顿市场中信用评级机构，明确信用评级协议的法律效力。此外，规范“地方债”对外披露制度，规定必须披露信息、可选择披露信息等，减少地方政府债务信息披露的随意性和可选择性，此举可以缓解地方政府与中央政府信息不对称的问题。“自发自还”的模式，有助于上级部门、外界媒体以及公众的共同监督，从而达到完善地方政府债务监督管理机制的目的。
参考文献：
[1]马金华，宋晓丹.地方政府债务：过去、现在和未来[J].中央财经大学学报，2014，8.
[2]古建芹，申寸娜.地方政府性债务的风险及其防范[J].中国财政，20137.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-7073877.htm
