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桂林市农村集体土地征收拆迁难题及对策研究

  在当今中国,农村集体土地征收拆迁是现代化、城市化发展强大的助推力,也是取消农业税以来农村冲突的最主要原因。在迅速发展着的桂林,大规模用地保障需要毋容置疑,但在补偿安置、程序规范、社会保障、权利救济等方面产生难题。破解、舒缓这些难题涉及广泛复杂,从制度视角来审视,主要是完善法律制度以明方向,创新补偿安置机制以求实效,重视程序规范透明以促和谐,健全社会保障以稳根本,构建救济体系以疏淤堵。
  集体土地征收拆迁是国家为了社会公共利益的需要,依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地,将其上房屋拆迁并依法给予被征收拆迁单位和个人一定补偿的行为。
  20世纪90年代以来,随着工业化、城市化的快速推进,农村集体土地征地及其上房屋拆�w如汹涌潮水势不可挡大规模展开,在强力助推现代化进程的同时,它也成为农村冲突的主要原因,成为令人瞩目的理论焦点和社会热点问题。
  发展中的桂林市同样面临大规模的保障用地需求,面临集体土地征收拆迁的复杂艰巨任务。本文通过对桂林市农村集体土地征收拆迁情况的调查研究,提出桂林市破解征地拆迁难题的制度建议和思考。
  桂林市农村集体土地征收拆迁面临的主要问题
  随着桂林工业化、城市化进程加速,集体土地征收拆迁的规模需求日益迫切,另一方面,土地价格的上涨、农民生活水平的提高,法律意识和权利意识的增强,以及相关法律法规的缺陷等,使得集体土地征收拆迁难题凸显。
  1、补偿、安置不足是困扰桂林市集体土地征收拆迁的焦点问题
  征地及拆迁工作顺利推进的一个关键是被征地拆迁农民得到合理妥善的补偿安置。桂林市征收集体土地补偿安置主要采用货币补偿,结合留地安置。货币补偿的具体依据是《桂林市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》(市政〔2013〕15号),[1]该通知将桂林市辖区划分为大河西、大河东、桂海、甲山、穿山南、朝阳、二塘、雁山等八个区域,分别规定了相应的分区域补偿标准。2015年,桂林市征地统一年产值标准进行了调整,市区征地补偿标准最高158994元/亩(叠彩、七星部分区域);最低47620元/亩(雁山部分区域)。县(区)最高为59430元/亩(临桂区临桂镇);最低为28000元/亩(全州县东山乡)。[2]新的征地统一年产值标准和补偿标准虽然较以前有所提高,但仍然远低于被征地农民对土地被征收后生活保障的预期。2012年以来,桂林市发生的影响较大的农地征收拆迁群体事件,补偿、安置是引发事件的主要导火索。
  关于集体土地地上房屋拆迁及其他附着物补偿,实践中,“房屋拆迁按建筑重置成本补偿”,参照当地同地段市场价格。青苗和地上附着物补偿主要根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和各县、自治县、区人民政府制订的相关规定执行。由于相关规定不统一、具体、明晰,易造成补偿不公、补偿随意等问题。
  2、土地征收拆迁过程不规范,部分农民对政府有不信任感,增加了征收难度
  土地征收具有法定性,征收目的须是国家“为了公共利益的需要”,征收过程须“依法进行”。但是通过我们的调查,征地拆迁存在借“公共利益”之名行非公共利益目的征收之实的现象,此外也存在征收未严格依法定程序规范进行的现象。
  依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定,征地获批前应发布征地预公告;进行调查结果确认;拟定补偿安置方案;发布听证告知书,对于被征地集体和农民提出听证要求的组织听证。征地获批后,发布征地批准文件公告;召开村干部、代表、村民大会协商征地补偿事宜;进行征地补偿登记,签订征地协议;支付征地补偿费用;交付使用等等。根据我们的调查、座谈,不严格遵守以上程序的征收行为比较普遍。比如《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”可是从我们的调查结果来看,被调查的农民对“政府部门在征地过程中是否听取了你们的意见”,选择“是”的占30.5%,选择“否”的占69.5%。再比如征地本应依法进行,但实践中不少项目却处于“依法征地的形式,协议征地的实质”状态,附加协议的随意性和不规范性,一方面使农民的要求没有限制,另一方面也弱化了政府部门和工作人员依法征地的意识,法律法规权威落空,也增加了双方相互的不信任感。
  3、社会保障不力,农民被征地拆迁的后顾之忧难以解除
  根据《国务院办公厅转发劳动和社会保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区劳动和社会保障厅等部门关于广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法的通知》等相关文件精神,桂林市政府先后制定下发了《桂林市被征地农民培训就业和社会保障暂行办法》《桂林市城市规划区内被征地农民参加养老保险实施办法》等文件,对被征地农民的培训就业、养老保障、医疗保障、最低生活保障等方面问题进行了规定。如规定被征地农民养老保障对象为土地被依法征用后家庭人均剩余耕地面积不足0.3亩的农民,被征地农民养老保障资金由个人、集体、政府共同出资筹集,三方出资比例,个人和集体部分不高于70%,政府部分不低于30%。参加被征地农民养老保障并按规定履行缴费义务的人员男年满60周岁、女年满55周岁且缴费年限累计满十五年的,可申请办理领取基本养老金手续,按月享受养老保障待遇。
  从目前了解的情况看,在征地补偿标准仍然偏低、被征地农民就业困难、生活支出增大,且无有力的集体经济支撑的情况下,养老保险缴费无论对集体还是个人都是一个不小的负担。加之失地养老保险缴费标注较高,领取待遇标准中等,因此对失地农民吸引力不强。在失地农民就业保障方面,失地农民特别是45周岁以上的农民,文化程度普遍不高,劳动技能偏低,政府关于就业安置、技能培训的一些措施,由于相关部门联动不足,培训内容零散等原因,效果不尽如人意。在我们收回的关于被征地农民社会保障的调查问卷中,关于“土地被征收后的保障措施”项目,回答“提供就业安置”、“提供技能培训”、“提供了小额优惠贷款”等选项的比例分别为30%、20%、5%。在“土地被征收后主要的职业”中,选择“不固定,打零工”的达75%,这表明被征地农民职业转换或转型困难,收入多不稳定。   4、争议解决渠道不畅,矛盾冲突得不到很好疏通和化解
  根据我们的调查,在土地征收过程中出现矛盾、纠纷或冲突,认为自身利益受到损害的情况下,90%的受访农民愿采取一定的维权行为。其中选择“上访”的占85%,说明在桂林市土地征收拆迁争议中,上访是农民主要的维权方式。但对于上访的结果,45%的受访农民选择“问题没解决”,35%选择“得到答复”、30%选择“问题得到解决”,20%选择“其他”,说明上访的实效性不高。对“采取打官司方式的结果”,70%选取的是“调解结案”,我们给律师和法院相关人员发放的调查问卷中,关于“土地征收诉讼案件的代理、审理是否受到政府或相关部门的干涉或影响”,回答“大多数是”占35%,回答“少数是”占15%,两者相加为50%,说明在土地征收诉讼这样一种终极权力救济方式中,公正性难以得到应有的保证。
  桂林市农村集体土地征收拆迁难题的原因分析
  1、国家集体土地征收拆迁法律制度存在缺陷,其背景下地方集体土地征收拆迁困难重重
  在征收机制上,《土地管理法》规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这决定了国家对建设用地一级市场的垄断地位,由此导致集体土地征收补偿价格和其转化成经营性建设用地的出让价格形成巨大反差,令被征地农民不平衡而对补偿不满,进而抗拒征收;在补偿标准上,《土地管理法》等法律规定以年产值等土地过去的收益来进行测算,没有考虑到物价上涨、货币贬值、生活水平提高等动态因素,将被征地农民置于经济发展轨道之外;在补偿条件上,国家立法规定了征收集体土地、房屋的“公共利益”目的要求,规定要“适当补偿”,但却无相应的配套法律法规或细则来细化它,法律的落实大打折扣,给具体的征收拆迁行为留下滥权的空间。
  2、桂林市征收拆迁规范性文件的完整性、科学性不足,影响了征收拆迁的有序进行
  桂林市在农村集体土地征收方面出台了一些规范性文件,但总体来看,不够健全和完善。例如关于补偿,《桂林市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》规定了统一年产值和征地补偿标准,但征收的实际补偿基本都超过它,统一年产值不是标准而成为了底线。《通知》要求实行同样的年产值标准,与土地法按照土地用途补偿的规定冲突,实践中有质疑其合法性的声音;如按统一年产值标准难以区分土地补偿费和安置补助费的具体数额,征地时村组及村民往往要求将两项费用分开计算(一般情况下,土地补偿留存村集体,安置补助费补偿土地承包人),这也让补偿变得繁琐;关于农地上房屋拆迁及补偿,目前尚缺乏全市统一、专门的指导性文件;关于被征地农民的社会保障,桂林市的《通知》关于就业安置、技能培训、创业扶持、保障资金的筹集等方面都还比较笼统,缺乏细化和配套规定,影响了被征地农民社会保障的实效和应有作用的发挥。
  3、征收权实施和财产权保护失衡,易导致征收当事人双方情感上的对立和不信任
  财政分权改革之后,地方政府实际担当着行政主体和经济主体双重角色,追求�济增长的政绩观在很多官员的执政理念里仍然占据主导地位。通过调查发现,在一些地方,建设项目的速度、项目所需征地的推进力度甚至与领导职务的升迁、重用挂钩,这种情况下,滥用征收权、随意简化征收程序、以“最快进度、最低成本”征收土地成为目标,被征地农民作为土地权利主体应享有的法定权利受到忽视、轻视甚至无视,这种现象和行为不仅损害了被征地农民应有知情权、参与权,也会损害政府及政府工作人员在百姓心中的形象和权威,降低百姓对政府的信赖和支持,增加不信任感和抵触情绪,体现在土地征收拆迁过程中,就是农民对政府的不相信、不配合、甚至阻挠,对法定补偿标准讨价还价,“想方设法,能多要一点是一点”。
  4、征收拆迁权的监督途径和财产权的救济渠道不畅,易造成征收拆迁权滥用和财产权受损
  根据法律规定,政府几乎在征收各个环节都有主导权,除了土地征收需要批复这一审核监督和批复程序之外,其他环节征收权的行使基本处于无监督状态,使征收权的滥用缺乏有效的约束和惩戒。
  在被征地拆迁农民的权利救济方面,《土地管理法》第25条规定:“对土地补偿标准有争议的,应由县级以上人民政府协调,协调不成的则由批准征收土地的人民政府裁决。”这一规定,从法律上确立了解决征地争议的裁决机制,但是该制度的实施却很缓慢和艰难,没有发挥出应有功效。在实际征收过程中,农民补偿标准异议在当地得不到解决,往往会通过信访向上反映问题,而信访制度不具有司法诉讼制度的性质和法令约束力,其行政监督力度和解决问题的力度不够,征地相对人即使反复上访,仍然可能陷入纠纷无人管、冤屈无处申,其合法权益落空。
  破解桂林市农村集体土地征收拆迁难题的制度建议
  1、健全、完善相关法律法规和制度,以明方向
  (1)完善国家集体土地征收拆迁法律法规的立法建议。结合国外土地征收和房屋拆迁的通行立法规则和我国实际,建议对我国土地征收拆迁相关法律制度进行修改完善:第一、明确“公共利益”范围。为了弥补列举法必然会带来的疏漏,还应规定其他情形,但应经法定机构认定;第二、完善程序。增加征收目的公共利益的认定程序、相关人参与程序,增加违反法定程序的法律后果;第三、公正补偿。明确土地征收“公正补偿”的原则,扩大补偿的范围,将相关间接损失和未来可得利益考虑进去,逐步提高补偿标准,尽快制定并出台农村集体土地征收补偿条例,尽快制定规范集体土地上房屋征收拆迁的专门法律规范。
  (2)建立地方规范,弥补法律缺位,使征地拆迁有规可循。根据我国《立法法》第八条的规定,对非国有财产的征收只能制定法律。因此集体土地及其上房屋征收都只能由法律规定。但在法律缺位而实践亟需回答的问题上,地方政府可以在不与上位法冲突的前提下,制定规范文件,建章立制,解决实践需求。比如《土地管理法》和《关于进一步做好征地管理工作的通知》规定了“两公告一登记”的征地程序,《征用土地公告办法》规定了公告的内容。但它们都没有规定相应的工作程序和操作规范,使法定程序的执行效果大打折扣。市政府可以在权限范围内,制定相应规范保证程序落地;再如征地实践中补偿协议的签订,法律法规没有相应规定,那么市一级人民政府也可以通过规范加以确定,为实践提供指导;在已有法律法规基础上,抓紧制定新的集体土地上房屋征收拆迁规范,减少现在集体土地上房屋拆迁的混乱状态,缓解房屋拆迁难这一顽疾。   2、灵活适用法律法规,创新征地补偿安置机制,以求实效
  (1)创新征地补偿机制。为了平衡法律与效率,为了公平与公正,桂林市政府制定征收土地区片综合地价时,可在有关评估机构作出的征地片区综合价的基础上,根据被征收土地的具体情况和合理的调解系数来确定实际的具体补偿标准。这样不仅可以更好地保障被征地农民的财产利益,也有利于土地使用人更好地开发利用土地,实现土地资源的最佳配置。
  (2)明确征地补偿构成。在桂林市农地征收中,实际补偿基本都超过统一年产值标准,即所谓“暗补”,为了便于监督,使补偿更加透明、规范,宜将“暗补”变为“明补”,明确规定土地征收补偿分为三部分:法定补偿、村集体经济发展扶持费和养老保险配套补贴。(法定补偿指《土地管理法》规定征收耕地应给予的即《桂林市征收城市区域内集体土地征地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费》);村集体经济发展扶持费是指各区(县)政府额外给予的补助;养老保险配套补贴,对于购买失地农民养老保险的农民,政府可按一比一的比例给予配套补贴。不买者不予补贴。
  (3)合理适用留地安置。国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》提出留地安置。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地,可结合本地实际采取留地安置方式,但要加强引导和管理。留用地应安排在城镇建设用地范围内,并征为国有,征为国有的这类性质土地,其经营性项目用地如果同其他国有土地一样列入招、拍、挂范畴,那么其作为农村集体产业发展用地的意义就得不到体现,其作用也无法发挥出来。因此此类性质的经营性项目用地为国有,不得转让,但可不列招、拍、挂范畴,便于其作为农村集体经济组织用地的合理开发利用和对被征地农民的保障作用的发挥。
  3、建立健全社会保障机制,以稳根本
  (1)因地制宜积极探索适用多种安置方式。从很多国家和地区征地补偿方式的立法和实践来看,对被征地农民社会保障多以货币安置为主,辅以其他安置方式。如韩国规定了土地债券方式,德国除现金补偿外,规定了代偿地补偿、代偿权利补偿,日本规定了替代地补偿、拆迁代办、工程代办补偿等方式。
  在我国很多地区也有已经成熟且效果良好的安置方式,可供桂林建立征地多元化安置方式予以借鉴,比如山东德州建立的实施效果良好的“经济补偿、就业扶持、居住安置、社会保障”四位一体的被征地拆迁农民安置机制。[3]一是将货币式补偿变为“开发式”补偿,“把土地补偿金变为不动产,依靠不动产收益安民富民”;二是建立就业扶持机制,成立专门针对被征地农民的人力资源开发服务中心,强化职业技术培训,举办被征地农民就业安置供需洽谈会;建立居住安置机制;确保失地农民住得起、住得好;四是建立全方位社会保障体系,将失地农民全部纳入城市社会保障体系。再如浙江义乌对被征地农民就业安置方面,建立使用被征地农民数量与用地规模相挂钩的制度,企业用地每一亩应安排两名以上被征地农民。企业当年若使用了100人以上的被征地农民,政府即授予“创造就业岗位奖”。[4]此外,市科技局、科协、教育局、农业局等单位和各镇、街道,根据企业用工需求定期开展实用技术培训,街道和劳动部门负责为被征地农民收集企业用工信息,举办劳动力就业交流会,增加被征地农民的就业机会。
  (2)加快被征地农民社会保障制度相互之间的衔接和协调,构建体系化的社会保障制度。国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求“实行新型农村社会养老保险试点的地区,要做好被征地农民社会保障与新农保制度的衔接工作。被征地农民纳入新农保的,还应落实被征地农民的社会保障,不得以新农保代替被征地农民社会保障。”当前桂林市迫在眉睫的是做好失地农民养老保险制度和新型农村社会养老保险试点制度的衔接,其中享受养老待遇标准的变化是衔接的重点,总的原则是“不减少、不冲销、不补差、只做加法不做减法”。若从城乡统筹、构建城乡一体化社会保障制度这一长远角度来看,桂林市被征地农民则是和城市居民享受同样的社会保障,社会保障体系应包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育保障等多方面内容。
  4、构建全方位权利救济机制,以疏淤堵
  (1)强化基层调解制度,发挥民间性救济渠道作用。“调解不仅在传统社会具有重要的纠纷解决和社会功能,而且在任何时代、任何国家都是最常用的纠纷解决方式,有着旺盛的生命力”。[5]我国《物权法》规定“物权受到侵害的,权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”。 基层调解相对于行政救济或司法救济,更简单、更快捷、更低成本同时又少伤和气,尤其在农村集体土地征收拆迁工作上,如果执行得力,基层调解会是一条便民且高效的很好的救济通道。因此,如何在桂林市建立集体土地征收拆迁的农村基层调解组织,并充分发挥其作用,是值得我们高度重视和积极实践的一个迫切问题。
  (2)完善信访制度,发挥行政救济作用。第一,从信访产生的源头入手,设法改变土地纠纷信访量过大的局面。政府严格依法办事,平衡好公权力与私权利的关系,减少民怨,从源头上减少土地争议和上访量。第二,从提高信访解决事项的效率入手,将信访处理事务与行政问责制结合起来。防止信访机构或信访事项办理机构对信访事项置之不理,造成信访实践积压或矛盾升级。如山东济南市《济南市信访工作责任追究办法》出台后,土地征收群体性事件即下降很多。[6]第三,从保持同类案件信访结果一致性和延续性入手,加强信访案例的归类、集中。可考虑利用现代信息技术通过政务信息网络平台,建立可全市联网查询的信访案例库,使相似的信访事项能相互参照尽量一致处理,增加信访处理的理性色彩和效率,也会减少闹访、缠访现象。
  (3)善用诉讼制度,发挥司法救济作用。考察英美、德法及日本等英美法系、大陆法系国家的相关立法可见,采取民事、行政和刑事混合的救济手段是世界土地征收侵权救济方式总趋势。[7]
  第一,通过民事诉讼,寻找民事救济。最高人民法院1966年《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定“拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,……人民法院应当作为民事案件处理。”根据这一规定,被征收人应当有权提起民事诉讼。
  第二,通过行政制裁,发挥行政救济作用。在我国,相关法律对于征地争议是否可提起行政诉讼没有明确规定。但我们可以通过建立行政违法责任追究制度,提高滥用征收权的违法成本,提升法律防患于未然的能力。
  第三,通过刑事诉讼,发挥司法救济作用。根据我国宪法的规定,任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,公民都有提出申诉、控告或者检举的权力。由此,我们认为对土地违法行为,公民有刑事报案的权利;对于土地刑事违法案件,被征收人享有刑事报案的权利。这种救济方式的存在,可以对国家公权人员产生一定的震慑作用,使其不敢任意而为。
  参考文献
  [1]广西壮族自治区桂林市人民政府.桂林市人民政府关于公布新一轮征地统一年�a值标准的通知[EB/OL][2013-01-31].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=429831.
  [2]广西国土资源厅.桂林市征地统一年产值标准(2015年更新调整). [EB/OL] [2015-12-30].http://www.gxdlr.gov.cn/News/NewsShow.aspx?newsid=21614&pd=58318.
  [3]土地征收与房屋拆迁中的利益冲突及其法律调整[M].北京:法律出版社,2013.5.
  [4]徐风真,章彦英,何翠凤.集体土地征收制度创新研究[M].北京:法律出版社,2012.1.
  [5]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京:清华大学出版社,2007:325-326.
  [6]高汉.集体产权下的中国农地征收问题研究[M].上海:上海人民出版社,2009.
  [7]刘承.产权与政治:中国农村土地制度变迁[M].北京:法律出版社,2012:7.
  作者简介
  谷昀凌 中共桂林市委党校讲师,现当代文学硕士
  丁 萍 中共桂林市委党校副教授,经济管理教研室主任

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