农村小额信贷发展策略研究

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　　[摘要]小额信贷作为一种有效的金融扶贫方式，在我国已有十几年的发展历史。然而，我国小额信贷的发展依然缓慢，不能弥补农村巨大的资金需求缺口。文章论述了小额信贷在资金来源、风险控制等方面存在的问题，并探讨了完善小额信贷的政策措施，即充分利用原有的农村正规金融机构，建立多层次的小额信贷载体，推进利率市场化改革，大力发展农业保险，尽量减少行政干预，在政策上予以支持，协调部门关系，为小额信贷创造宽松的环境。
　　[关键词]小额信贷；制约因素；对策
　　[中图分类号]F830.39
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1002―736X(2009)11―0092―03
　　
　　一、前言
　　
　　小额信贷是指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务。小额信贷通过提供小额贷款，发挥金融的激励约束机制，改变了传统的财政转移支付方式，是一种有效的金融扶贫方式。小额信贷项目产生于20世纪70年代，经过30多年的实践，特别是近10年的发展，小额信贷在亚洲、非洲、拉丁美洲等发展中国家得到广泛推广(杜晓山等，2005)。
　　1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将孟加拉“乡村银行”小额信贷模式引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，小额信贷作为专用名词和专门的扶贫方式在我国开始了实验和推广。我国小额信贷的发展大体可分为四个阶段。第一，试点的初期阶段(1994年初―1996年10月)。这一阶段的明显特征是：在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入：人们重点探索的是孟加拉“乡村银行”式小额信贷项目在中国的可行性；以半官方或民间机构进行运作，并注重项目运作的规范化。第二，项目的扩展阶段(1996年10月―2000年)。农行开展扶贫小额信贷项目，政府从资金、人力和组织等方面积极推动小额信贷，并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。第三，农村正规金融机构全面介人阶段(2000―2005年)。这个阶段，作为正规金融机构的农村信用社开始全面试行并推广小额信贷活动。第四，中央监管部门鼓励民营和海外资本进入，试行商业性小额信贷机构活动(2005年至今)。小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社、邮政储蓄银行等商业性小额信贷机构成立并开展小额信贷项目(焦瑾璞、杨骏，2006)。据央行数据统计，截至2009年3月末，全国农户小额信用贷款余额2518.6亿元，农户联保贷款余额为2006.3亿元。由中国人民银行推动试点的山西、四川、贵州、陕西、内蒙古5省区的7家“只贷不存”小额贷款公司贷款余额达到2.72亿元。其中，个人贷款2.16亿元，发放农户贷款6947万元。
　　
　　二、我国小额信贷发展的制约因素
　　
　　我国的小额信贷已有十几年的历史，从政策层面看，我国政府一直支持小额信贷的发展，特别是近几年，对小额信贷给予了更多的关注，小额贷款在促进农村经济发展、农民增收致富和新农村建设方面取得了明显成效。然而，我国小额信贷的发展依然缓慢，不能弥补农村巨大的资金需求缺口，小额信贷在资金来源、风险控制等方面还存在诸多问题。
　　
　　(一)资金总量不足，难以满足农户需要
　　我国现阶段农村金融的根本问题是资金问题，特别是需要解决农户的资金需求问题。然而，长期以来，我国农村金融发展始终面临供给与需求失衡的困境(赵冬青、李子奈，2009)。小额信贷虽然在一定程度上解决了农民贷款难的问题，但相对于农户旺盛的资金需求，农村信用社等提供小额信贷产品的机构资金供给明显不足。其原因一方面在于农村资金大缱外流，影响农村资金整体供给。目前邮政储蓄机构是分流农村资金的主要渠道。到2008年末，全国邮政储蓄存款余额超过2万亿元，仅次于工行、农行、建行，列全国第4位。农村资金的大量流失制约了农村小额信贷发展。另一方面，公益性小额信贷机构主要依靠捐赠，缺乏融资渠道。一旦捐助者和政府资金出现变动，借款者的偿还出现了延迟，小额信贷机构就没有能力对客户的信用需求做出灵活的反应。
　　
　　(二)担保机制缺失，风险无法分散
　　农业产业是一个受自然灾害、市场行情、人为因素等诸多环节影响的弱质产业，小额信贷的借款主体――农民，大多还属于经济弱势群体，自身抗风险能力比较脆弱。如果用每天生息的贷款从事高风险产业，一旦出现风险，无疑给本来拮据的家庭生活雪上加霜，致使无法按期还贷。而农村小额信贷原则上不需要抵押担保，有的则是多户联保或采取灵活多样的抵押担保形式。但是，由于贷款对象都是较贫困的农民，其担保作用与一般金融机构的商业贷款担保相比也是微乎其微。薄弱的农村征信体系和保障机制致使小额信贷的高风险不能有效地分散，不利于小额信贷的长期发展(文正东，2007)。
　　
　　(三)小额信贷利率单薄，引发诸多弊端
　　我国开展小额信贷业务的机构包括正规金融机构和非政府民间信贷机构。非政府民间信贷机构有相当自主的利率定价权。例如，只贷不存的小额贷款公司贷款年利率平均高出20％。然而，对于正规金融机构，我国实行的仍然是利率封顶政策，对存贷利率实行严格的国家控制，例如农村信用社开展的农户小额信贷项目，贷款年利率按央行的规定执行，即在基准利率的0.9―2.3倍间，要求最好低于一般贷款利率；农行／农发行开展的扶贫贴息小额信贷，贷款的年利率为2.21％―3％，甚至无息费，由中央和地方政府补贴；城市商业银行与担保公司联合开展的小额信贷项目，以基准利率放贷，由财政贴补，借款人不支付利息或利率很低。这种控制使目前大部分正规金融机构收取的利率不能补偿操作成本，无法达到自负盈亏的局面，不得不依靠外部补贴，这成为其财务上可持续发展的不利因素，也造成了大多数金融机构不愿意涉足农村信贷业务的局面。
　　
　　三、完善小额信贷的政策措施
　　
　　(一)充分利用原有的农村正规金融机构，建立多层次的小额信贷载体
　　农村的金融需求具有多样化的特征，需求的多样化决定了供给也应该是多样化的。在农村小额信贷市场中，没有任何一种单一的机构是万能的，没有最好的组织形式。一个多层次的小额信贷载体要比一个单一形式的金融机构更能迅速地反馈各种信息，满足不同主体的需求。一方面，要依靠我国原有的农村正规金融机构，包括商业银行、邮政储蓄银行和农村信用社。这些正规金融机构具有合法的金融机构身份、专业技术和管理能力，其经营网点遍布全国农村，它们也是目前服务于农业、农村和农民的主要金融机构，其金融产品经过创新是可以适用于农村小额信贷市场的。另一方面，要大力发展小额信贷机构。非政府的小额信贷机构能够弥 补正规金融机构的不足，整合并动员地区性的私人资本，并将这些私人资本运用到可持续性的商业投资领域中去，从而实现小额信贷业务的健康发展。目前，我国的非政府小额信贷机构包括只贷不存的小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社。小额信贷机构的核心是商业性而不是慈善性的。因此，我国非政府小额信贷机构必须改变“民间性质、政府运作”的特征，坚持商业化运作。努力培育其自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营机制，坚持市场化的利率定价模式，充分考虑成本因素和风险溢价因素，实现小额信贷机构的可持续经营，为小额信贷机构的扩大发展积累经验，最终实现小额信贷在解决低收入人群就业、增加低收入人群收入方面的作用。
　　
　　(二)推进利率市场化改革，保证小额信贷的持续发展
　　小额信贷的合理利率是小额信贷持续发展的关键因素之一。从世界各国的成功经验看，小额信贷利率需高于商业利率才能在财务上实现可持续。这是因为小额信贷与商业银行一般贷款的操作程序不同，有额度小、成本高的特点。从贷款方式看，一般商贷属于批发性质，而小额信贷则是零售性质；从运营方式来看，一般商贷为一次性贷款，每周每月自动还款，而小额信贷则需要信贷员送款收款到田间；从信用风险来看，一般商贷需要有抵押物，小额信贷纯粹是信用贷款，贷款风险较高。总的来说，小额信贷的成本较一般商贷成本要高出许多，而目前单笔小额信贷的规模平均在5万元以内。只有较高的存贷差才能摊平操作成本，不能用一般银行对工商业甚至较大的农业项目的利率水平来套小额信贷的利率。
　　让参与小额信贷的金融机构赢利，是这些金融机构愿意扩大并能持续提供小额信贷的根本保证。政府应区分财政扶贫与小额信贷的功能，尽量减少干预，真正赋予正规金融机构经营自主权，这样才能坚持小额信贷业务的市场方向，完全实现小额信贷在财务上的可持续性，推动小额信贷业务更快更好的发展。
　　
　　(三)大力发展农业保险，分散小额信贷的信用风险
　　农产品的生产周期长，不可控制的因素较多，由于自然灾害而引起的农业歉收和农民收入下降，降低了受灾农户的偿债能力，影响了农业小额信贷的归还，增加了参与小额信贷的金融机构的风险管理成本。而农户被迫违约的结果，使金融机构进一步收紧对农户的放贷，农户更难于获得必要的资金来恢复生产，形成农业生产和农民收入在自然灾害影响下的不稳定和小额信贷市场的恶性循环。而农业保险的介入，会有效减轻自然风险对农民收入、农业生产经营、农户消费支出等方面的冲击，使遭受自然灾害条件下的农户收入变化仍然处于一种相对平滑的状态。这意味着农户仍然具有较好地维持农业再生产和进行产业结构调整的能力，从而提高金融机构向农民进一步放贷的预期。形成农业生产的稳定、可持续发展与金融机构对农业发展支持可持续性增强的良性循环。从上述意义上说，发展农业保险不仅可以降低农业生产的自然风险和市场风险，也是形成农业生产与农村信贷市场良性互动机制，推进小额信贷市场持续发展的重要环节(梁春燕，2008)。
　　农业保险在性质上属于准公共产品，是政策性保险。农业保险的发展离不开政府的扶持，我国政府应为农业保险的发展创造良好的环境。第一，应大力宣传农业保险，发挥政府宣传作用广泛的特点，使人人都来关注和了解农业保险，并动员社会上最为广泛的力量来支持农业保险的发展。第二，应加大立法支持，改进监管方式。纵观我国农业保险的发展历程，缺乏一部专业性的农业保险法规是制约我国农业保险发展的因素之一。政府对农业保险的补贴、税赋的减免、巨灾风险基金的建立，需要通过立法来保障，各级政府对农业保险的组织和推动也需要通过立法来明确。立法部门应尽快制定出农业保险的相关法规，从法律法规上保证农业保险制度的建立健全。第三，实行税收优惠制度，加大财政补贴力度。政府应对从事农业保险业务的公司适当的减免税收，以减轻他们的负担，加大农业保险业务的覆盖范围，使更多的农户都享受到保障。在当前农民投保能力偏低的情况下，为了鼓励农民积极投保，中央政府与地方财政可以通过直接补贴的形式，对投保农户给予适当比例的保费补贴，并探索建立补贴农业保险的长效机制。第四，建立农业再保险机制。农业保险的高风险性决定了其必须建立再保险机制。目前，国内对农业保险的再保险尚缺乏相应的政策、措施。国家应通过政策支持或资金支持，探索建立中央和地方财政支持的农业保险再保险体系，建立起有充足再保险支持的农业保险组织体系。
　　
　　(四)通过立法和制定相关的扶持政策，为小额信贷的发展创造稳定的政策环境
　　小额信贷作为一种以“扶助贫困群体”、“实现社会公平”为宗旨的金融产品，具有公共产品的性质，政府需要为其发展创造良好的环境。应当完善有关小额信贷机构的法律、法规，并给予一系列促进其发展的优惠政策，保障小额信贷机构的持续发展(林丽琼，2007)。目前，我国还没有正式的法律保护小额信贷机构的发展，而完善的法律保障体系是小额信贷机构建立与发展的前提，小额信贷机构需要法律来证明它的合法性，这也是政府为小额信贷机构建立的第一道防线。当小额信贷机构还处于初级阶段时，基本上还不能实现资金自足，这就需要政府通过减免各种税费、贴息等政策鼓励小额信贷机构的发展，同时鼓励其他机构和个人提供资助以建立更多的小额信贷机构。在监管方面，应针对不同的小额信贷机构采取不同的监管模式，并完善市场准人和退出机制。
　　
　　[责任编辑：黄兴豪]
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