上海市养老机构功能定位研究
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摘 要：养老机构建设是我国养老事业发展的重要组成部分，也是应对老龄化发展、破解养老难题的有效途径。上海市目前面临更为明显的老龄化趋势，但上海本地的养老机构仍缺少明晰的养老机构分类规定。政府应明确规定公建公营、公建民营、民建民营三类养老机构的功能定位，从而实现满足机构养老需求和促进养老事业良性发展的根本目标。
关键词：老龄化；养老机构；功能定位
一、上海市养老机构现状
上海市对养老机构的建设十分重视，自从1998年开始实行“政府与社会力量相结合参与机构养老建设”政策以来，养老机构不断增长。除2004年前存在波动，总体上看养老机构数量保持上升。至2013年，上海市区域内养老机构数增加到631家，年增长率达到4.3%。
截止2014年4月，上海市共有市级养老机构5家，区县政府办养老机构28家，街道（乡镇）办养老机构263家，社会办养老机构335家。前三者均是由政府开办的养老机构。其中，市级养老机构是上海市财政投资并且建设的养老机构，设施完善，规模相对较大；区县、街道开办的养老机构均依靠各级财政共同出资建设。社会兴办的养老机构主要是社会团体兴办的非营利性机构。
上海市养老机构主要有公建公营、公建民营和民建民营三种基本类型，三种类型的养老机构所担负的功能和角色存在差别，具体来看：
公建公营养老服务机构是由政府投资、政府经营的养老服务机构，日常运营经费主要来自于财政拨款。公建公营养老服务机构有很强的福利性；但是申请入住者必须接受严格的资格审查，年龄、身体健康、精神健康等是主要的审查项目。
公建民营养老服务机构是政府投资，通过运营补贴、购买服务等方式，鼓励社会力量参与养老事业的一种机构承办形式。公建民营养老服务机构中的政府部门在保证公有资产安全的前提下，通过租赁、承包、股权转让等形式将养老服务机构的使用权转让给私人部门，私人部门负责养老服务机构的具体经营事务。
民建民营养老服务机构通常是营利性的，一般是由私人部门投资、私人部门经营、政府部门适时提供帮助的养老服务机构。该类型的养老服务机构能够获得的帮助主要包括三类，即：政策优惠（如减免企业所得税和营业税等），资金补助、实物帮助和人员支持，购买床位。民建民营养老服务机构是私人部门投资、私人部门经营、完全依靠市场机制调节的养老服务机构。
二、养老机构的功能定位思路
目前上海市不同性质的养老机构在硬件设施、人员配备、运营管理等方面差别很大。一般的社会福利院、养老院也未进行功能定位，其收住对象的身体状况从生活基本能自理的老年人到完全失智失能，甚至需要临终关怀的，几乎没有根据对象的特点提供特色服务。
根据国内外的实践情况，今后可将不同类型的养老机构进行分类，形成服务对象不同、高低层级不同的养老机构体系。首先鉴于不同层级的养老机构定位不同，其主要服务对象应呈现差异化。公建公营养老服务机构具有典型的福利性，其服务对象为城乡低收入群体、“三无”对象及“双困老人”等；民建公助和公建民营养老服务机构是非营利性和福利性的结合，其服务对象为中低收入的老年群体；民建民营养老服务机构强调营利性，主要面向高收入老年人提供形式多样的高端养老服务。这样按服务对象的属性划分，形成低、中、高三个档次的养老服务机构：
（一）以福利为取向的政府举办的养老服务机构，特点是定价低，服务对象是低收入者，目的是使入住者有基本生活保障；
（二）兼顾营利与福利属性的中档养老服务机构，定价处于中位，服务对象是中等收入者，除了提供基本生活保障外还能提供其他服务，形式是套餐式；
（三）以市场为取向的高档养老服务机构，采取高价高质量的定价，完全采取以顾客需求为导向的菜单式服务，服务对象是有特别需求的高收入者。
三、养老机构功能定位的政策建议
建立养老机构分类准入与转移机制，是发挥各类养老机构服务功能、提升老年服务系统良性运行的重要前提。养老机构，特别是公办养老机构应改变以往的准入规则，根据老年人的年龄、身体状况和经济水平等因素，形成入住不同类型养老机构的准入机制。
（一）公办养老机构：优先保障“困难、失能和高龄老人”
根据公办养老机构的社会性质以及不同老年人机构养老需求层次，应将困难老人、失能（半失能）失智老人和高龄高人作为公办养老机构的优先准入对象。
首先，在入住次序上，公办养老机构应优先保证困难老人的入住，其次是失能（失智）老人，最后是高龄老人，即“困难>失能>高龄”的入住次序，且只有按优先次序安排老人的入住需求后，才可将剩余床位进行安排。
其次，民政部门应根据“最低生活保障划分标准”的家计调查制度和“护理等级划分标准”的健康评估机制，对申请入住公办养老机构的对象进行经济审核或健康审核。
最后，对于现存不符合标准、但已入住公办养老机构的老年人，一方面，可采取“新人新办法，老人老办法”的方式，设立时间节点和硬性门槛，不再接收不符合入住标准的老年人；另一方面，也可采取给予补贴的方式，转移至公办民营养老机构或部分民办养老机构。
（二）公建民营养老机构：定比例保障“困难、失能和高龄老人”
“公建（助）”和“民营（办）”的双重属性，决定了公办民营和民办公助养老机构以追求社会效应与市场效应并重为其目标所旨。因此，公建民营养老机构在服务对象上，可将“公建民营和民办公助养老机构”定位于“保公益，半开放”。其中，“保公益”是指公办民营养老机构主要解决的是“困难、失能、高龄等老年人”的入住需求。“半开放”则指的是公建民营养老机构将部分床位面向社会的老年入住需求，进行市场化的供需经营。而政府作为公共财产权的持有者，须对“半开放”经营中的床位比例和费用收取标准进行严格的控制，以保证“非营利”属性。
如果将公办养老机构的服务对象限定为“困难老人”和“失能老人”，那么符合申请公办机构条件的老人将达到143807～164340人之间。即使将“失能老人”限定在80岁以上，此类老人也将达到46436～66989人之间①。根据市民政局社会福利处2014年养老机构统计数据显示，上海市现有公办公营养老床位仅42608张（含市直属公办养老机构在内），无法满足此类老人的入住需求，承载压力将随着“低保老人向低收入老人的扩展”而进一步加大。
（三）民办营利性养老机构：按照市场规律自主发展
民办营利性养老机构因完全采取市场化运行，以“营利性”为目的，入住对象的定位具有完全的自主性。相对于非营利养老机构，营利性机构收费较高、提供服务较好，并且营利性养老机构之间因为服务内容、收费标准等存在差别，因此，民办营利性养老机构对于接纳那些由政府“兜底”的、缺乏经济支付能力的“双困”老人不具有可行性。对此类机构仅可根据机构自身情况，自主选择那些享受政府给予相应补贴、具有经济支付能力的高龄、失能、失智等老人。（作者单位：华东师范大学）
参考文献：
[1] 民政部综合计划司编.中国民政统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013.
[2] 国家统计局人口和就业统计司编.中国人口统计年鉴[M].北京：中国统计出版社.2013.
[3] 邹沧萍.中国特色的人口老龄化过程前景和对策[J].人口研究.2004，（1）： 8-15.
[4] 乔晓春.中国老年贫困人口特征分析[J].人口学刊.2006，（4）：3-8.
[5] 刘芳编.香港养老[M].北京：中国社会出版社.2010.
注解：
① 最小数则是将困难老人的数量全部涵盖到失能老人的人数中；最大数则是两者相加，即假设困难老人均非失能老人，失能老人亦均非困难老人。
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