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央行支付结算监管面临的挑战及建议

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  【摘要】在计算机信息技术迅猛发展的今天,我国的支付结算工作不断推陈出新。这些创新对目前央行的监管提出了怎样的挑战?央行应如何去应对这些挑战呢?本文对以上问题做了深入分析,并提出相应对策。
  【关键词】支付结算创新 监管 对策
  近年,随着计算机信息技术的发展,我国支付结算体系取得了跨越式发展,支付结算服务市场参与主体趋于多元化,支付结算渠道进一步拓展,支付结算产品不断丰富。支付结算领域的各种创新在改善金融服务,推动金融创新,促进经济增长,满足社会公众日益增长的支付结算服务需求的同时,对央行支付结算监管也提出了更大的挑战。
  一、面临挑战
  央行作为国家支付结算体系的组织者、建设者和监管者,肩负着“维护支付结算、清算系统的正常运行”的重任。如今,一方面支付结算服务市场参与主体数量不断增加,另一方面支付结算服务市场参与者们在激烈的竞争中为了捕捉机会与机遇,努力积极拓展创新,而这些往往突破原有监管框架,必然给监管带来一定挑战。
  (一)对央行支付结算监管方法的挑战
  目前,央行支付结算监管以规则为主,主要采取行政手段,对金融机构开展各类支付结算业务执法检查和实施行政处罚。
  以上监管有两点弊端:一是央行有限的监管资源面临巨大压力。随着支付结算服务市场参与主体的拓展,非金融机构快速步入支付结算服务主体,如近年第三方支付结算机构异军突起,支付结算服务参与主体越来越多。面对快速增长的支付结算服务参与主体,央行仅用执法检查等手段实施监管,只会让央行有限的监管资源越发捉襟见肘。二是规则为本的支付结算监管模式无法覆盖所有支付结算工作,容易导致监管盲区。各支付结算服务主体为在激烈的竞争中寻求新的利润增长点,在支付结算渠道、支付结算工具和产品服务等方面进行了一系列的创新。如支付结算渠道从金融机构专网延伸到互联网,并且支持移动通信和远程接入方式,从而使得支付结算渠道更具开放性,支付结算服务终端的选择更为灵活。非金融机构预付卡丰富了我国支付结算工具的种类,而网络支付结算的发展则推动了我国支付结算工具向电子化、无卡化方向发展。未来还有更多的支付结算创新会让我们始料不及,必然为监管带来薄弱环节和盲区。
  (二)对现行支付结算法规制度的挑战
  一是法律制度层级较低,体系松散。我国支付结算体系管理法规制度整体上体现为“部门规章和规范性文件为主、法律和行政法规为辅”的格局。人民银行根据发展需要出台了大量规范性文件,虽然在一定程度上发挥了支付结算体系管理的实际作用,但层级较低、体系相对松散。
  二是法规制度建设相对滞后。如我国1995年出台的《中华人民共和国票据法》、央行1997年颁布的《支付结算结算管理办法》等法规,制定时间较早,主要是在以纸基为结算基础的背景下制定的,相关法律规定已严重滞后,甚至有碍于票据业务的发展。而今,随着支付结算业务的创新,央行支票影象交换系统、电子汇票系统等脱离了纸质票据,但至今仍未对上述法规进行修订,未对电子票据和票据截留等的法律地位进行明确。
  三是行政处罚措施有限。如2013年出台的《银行卡收单业务管理办法》,对违反相关规定的支付结算机构,仅给予警告或处1万元至3万元的罚款,对违反相关规定的银行业金融机构,则更多的为批评、建议等,缺乏硬性处罚手段,警示作用小。而《中国支付结算系统运行管理办法(试行)》等制度没有规定行政处罚措施。
  二、对策建议
  (一)实施风险为本的支付结算监管方法,丰富监管手段
  风险为本的支付结算监管方法,简而言之,是根据风险状况及程度配置支付结算监管资源。这就要求对支付结算服务参与者的业务活动有深入和完整的了解,对各类支付结算业务可能存在的风险有全面的认识,并能够运用合理的方法对支付结算服务参与者业务风险进行评估,然后根据评估结果采取差别化的监管。
  风险为本支付结算监管模式优越性主要体现在三个方面:一是能够准确体现监管目标的基本要求。风险为本的方法并未像规则那样设定具体的适用条件,也不必规定监管对象的行为模式,而是通过概括性的描述来规定特定的监管结果,因此不会发生因事先设定的适用条件和行为模式不合理而影响监管效果的情况。二是有助于充分调动支付结算服务参与者合法合规开展支付结算业务的积极性。他们更了解自身业务的情况和风险分布特点,更清楚如何制定和实施针对自身风险的内部控制制度,如何设计和改进相关业务流程。三是监管部门可以实现有限监管资源的优化配置。根据非现场资料的收集分析和现场查看,对支付结算服务参与者的支付结算工作进行科学评估,然后运用评估结果采取差别化的后续监管,灵活运用执法检查、行政处罚、约见谈话、走访等多样化的监管手段。这样能确保支付结算结算监管运行成本最小、效用最大。
  (二)建立健全支付结算监管的法规制度
  一是制定更加清晰透明的支付结算体系监管框架,健全支付结算体系法规制度,提高法律层级。监管框架应当明确我国支付结算体系监管的目标、范围、原则及主要方法。应将安全与效率放在首要地位。要适应我国经济、支付结算业务发展的实际情况,尽快健全相关的法规制度。
  二是修订完善现有相关法规制度。加快对《中华人民共和国票据法》、《票据管理实施办法》、《支付结算结算办法》的修订工作,明确电子票据的法律地位及效力。整合完善人民币银行结算账户管理制度,推动出台《银行卡管理条例》等。
  三是提高行政处罚标准,增强行政处罚的警示作用。应在支付结算方面的法律中总的明确有力的处罚标准,各类支付结算工作中存在的问题均能参照进行处罚。这样既可以对各支付结算服务参与者有强有力的警示作用,同时还让不同的支付结算工作监管有法可依。
  (三)加强央行支付结算监管队伍建设
  一要充实支付结算结算监管队伍。随着支付结算服务主体的增多,支付结算业务不断的创新,支付结算监管面临监管资源的紧缺越来越明显,需要将更多人才充实进监管队伍中。同时还应建立激励机制,创造良好环境,保证监管队伍的相对稳定。
  二要强化监管队伍素质建设。支付结算业务的多样性、复杂性和多变性对监管人员业务素质提出了更高要求。应完善培训体系,全面提高思想与业务素质,加强监管人员的思想培训与业务培训,保持监管水平与支付结算结算业务发展相适应。
  参考文献
  [1]《中国反洗钱专题研究》.(2014)――中国人民银行反洗钱局编(中国金融出版社).
  [2]2014年《支付结算结算远程培训》――中国人民银行远程培训网
  [3]《互联网支付结算的创新与监管》.(2013年中国金融)――中国人民银行刘士余副行长.
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