强化部门预算审计监督的对策

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　　［摘 要］ 加强对部门预算执行的审计监督，是完善部门预算，提高财政管理水平、提高预算资金利用效益的有效途径。本文针对部门预算在执行中存在的问题，提出了完善部门预算审计监督的对策，通过对部门预算执行情况的审计监督，保证预算执行的严肃性和保证国家宏观经济目标的实现。
　　［关键词］ 部门预算；审计监督；对策
　　［中图分类号］F239.45［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2007）04-0003-02
　　
　　部门预算是我国公共财政框架体系的重要组织部分，其执行的优劣直接影响着财政资金使用的经济性、效率性、效果性。对财政预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职责，从多年来的审计实践中发现，部门预算在执行及管理工作中还存在着一些薄弱环节，因此，需要强化部门预算执行审计工作。
　　
　　一、部门预算执行中存在的主要问题
　　
　　目前我国各级财政预算的编制比较粗糙，财政预算的编制、执行、结果等透明度不高，年中增加或调整预算的随意性大，人为的因素多。
　　1. 财政部门编制的部门预算草案过粗，不利于管理
　　从理论上讲，通过编制部门预算，使政府和财政部门全面掌握部门各类资金的收支以及安排使用情况，但是由于现实财源财力不允许，搞部门预算只是做做样子，走走形式，所以部门预算大多还是由财政部门代编的。财政部门对预算部门的收支情况了解不细致，对一些未纳入预算管理的行政性收费或预算外收入，如：规费收入、资产租赁收入等等，在编制部门预算时往往不予考虑。这些收入虽然也缴入财政专户，但其资金的所有权未变，还属于部门所有。部门只需在使用资金时向财政部门提出申请，这部分资金并未纳入财政总决算，只在部门报表中体现。因此，对部门的预算外资金的管理流于形式，未能真正实行“收支两条线”管理，尚未形成真正意义上的部门综合预算。
　　2. 预算编制的标准与定额体系有待完善
　　目前部门预算大多还是由财政部门代编，部门预算支出一般是由财政供养人口的人头经费和部门公共支出构成的。部门预算编制的定额测算，基本上只是对过去几年预算拨款的简单平均，尚未建立科学、规范、合理的支出定额体系，部门预算还不能完全摆脱传统的基数加增长的编制方法，零基预算实施范围受到很大的限制。在部门预算支出中，由于预算约束特别是预算外资金管理弱化，虽然财政部门按编制和人员核定拨付预算，但在实际操作中也存在着分配不公等问题。况且，人事制度改革滞后对部门预算改革产生消极影响。一些人员在行政部门工作却又不属于财政供养人口之列，而部门又没有固定的收入来源，这部分人员的工资及公共经费出现了困难，于是只有以其他形式向财政要钱，有的甚至出现了挤占专项经费的现象，对部门预算改革带来严重的负面影响。目前，在年内临时要求追加预算经费现象也比较普遍，有的单位甚至一年内多次临时要钱，年中增加或调整预算的随意性大，人为的因素多。部门预算的严肃性受到严重的影响。
　　3. 财政集中核算的不完善
　　虽然会计业务集中由会计核算中心管理，但是还存在一些核算、管理不到位的现象。比如：核算中心对所管部门的业务性质、资金性质、核算方法不了解，致使会计处理不准确，甚至不真实；会计票据的审核也流于形式；在使用统一的会计软件的部门，各专项资金的收支与部门公共经费混在一起核算，挤占、挪用专项经费的现象时有发生；会计集中核算管理后，除货币资金外，对其他资产的管理出现脱节。
　　4. 部门预算执行审计中存在的问题
　　一是部门预算执行审计相对滞后。当前对部门预算执行情况的审计大多是事后审计，对预算的编制过程还没有介入，对财政政策的调整、变化不能及时掌握。对部门预算执行进行事中审计还不到位。
　　二是忽视财政预算执行效益的审计。审计机关应对部门财政预算严格审计监督，不能仅停留在查处案件、查账上，而应该拓宽视野，赋予财政预算执行审计新的思维、新的方法，即政府审计机关与部门之间正向合作，相互对话，树立共谋改进管理、减少损失浪费、提高经济效益这样一个目标。从这个角度讲，部门的预算执行审计应该着力开展效益审计，使部门预算执行审计上一个层次。
　　
　　二、完善部门预算审计监督的对策
　　
　　1. 加强对部门预算编制的科学性审计
　　从源头抓起，达到细化财政预算的目的。审计部门要在编制预算时进行跟踪审计，了解部门情况，监督预算编制的真实性、合规性。在编制部门预算过程中，各部门是预算编制的主体，财政部门参与其中。各部门根据历年收入和下年度收入增减变动因素计算确定部门收入，再按照收入类别逐项核定。审核部门预算支出是否根据国家现有的经费政策和规定，测算部门的人员经费和公用经费是否合理，再综合分析预算年度所有因素和事项，分轻重缓急计算和排列各类支出需求。重点检查部门预算编制的真实性、完整性，部门预算的收支是否涵盖了部门各项支出，有无隐瞒收入情况，特别注意部门预算外收入是否全部纳入部门预算。
　　2. 加强对会计核算中心日常会计核算的审计
　　检查预算执行单位内部控制制度的建立和执行情况，针对会计核算中心容易出现的问题，强化对会计核算的审计监督。特别关注专项资金是否单独核算；各项资产的真实性、合法性。对核算中的薄弱环节，如固定资产、存货、应收款项、各项负债等审计人员要制定相应的审计程序，加强对资产负债的真实性、完整性、合法性进行审计。
　　3. 把部门预算执行审计同其他审计结合起来
　　审计机关在开展财政预算执行审计时，由于时间紧，工作面广，任务重，不可能对每个预算执行单位都开展延伸审计，因此，应当把部门预算执行审计同行政事业财政财务收支审计、社保资金、支农、教育等专项审计结合起来，分工协作，做到既不重复审计又尽可能地增加审计覆盖面。
　　4. 加强“人、法、技”建设，提高审计工作水平，促进部门预算规范
　　“人、法、技”建设是审计机关提出的加强对审计人员业务技能、法律政策水平、审计技术方法和计算机辅助审计全面培养的总称。审计人员只有不断提高自身素质和水平，不断汲取新知识，才能胜任本职工作。要始终坚持认真审计，坚决查处部门预算收支中的各种违纪违规问题，特别是违法犯罪问题，严肃财经纪律，保证国家财政资金的安全，促进被审计单位提高对财政资金的管理意识；从宏观管理的角度提出改进的意见和建议，促进部门预算的逐步细化并严格执行预算。
　　5. 采用有效的审计方法监督部门预算执行情况
　　（1）从被审计单位的内控制度入手，了解被审计单位各项内控制度是否健全，内部控制制度是否真正得到了贯彻执行。
　　（2）以预算执行为主线，追查资金去向。在预算执行审计中，要始终抓住“预算执行”这条主线。抓住被审计单位本级预算资金的分配和使用，沿着资金运动轨迹，一查到底，直到搞清楚资金的最终去向为止。特别是要重视对时间较长的往来款项和异常业务往来的资金流向的审查，从中可以发现大案要案线索。
　　（3）坚持从账户入手，发现线索。在摸清被审计单位银行开户情况后，可以对银行存款对账单上大额资金的进出情况进行核对，并逐步扩大到每笔收支业务，从中发现疑点，查实转移、挪用资金等违纪违法问题。
　　（4）抓住重点资金，对主要问题查深审细。按照部门预算要求，预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批。审计重点放在检查各部门是否按照财政部门核准的收支规模、收支项目严格执行，特别是有农业、教育、科技、卫生等财政专项资金和社会保险、社会救济、抚恤、捐赠、低保、残疾人就业保障以及公益性资金的单位，重点审计专项资金管理和内控制度是否健全有效；是否单独核算；下拨的专项资金是否按规定及时足额拨付到位；项目资金投向是否合理、资金使用是否专款专用；有无虚报冒领、挤占挪用、截留转移、损失浪费等问题。
　　在掌握被审计单位资金情况的基础上，针对不同单位的不同特点，确定各项资金在预算执行中可能存在的问题，从而进一步确定审计的重点资金，并将其查深查透，彻底摸清资金的全面情况。对在审计中发现的一级预算单位将资金转移到二级单位滞留、挪用的问题，还要重点选择部分资金，到二级单位延伸调查，通过上下结合，查清查透问题。
　　6. 发挥审计的建设性作用
　　在发挥审计监督作用的同时，还要积极发挥审计的建设性作用。在审计中，不但要指出被审计单位存在的问题，而且要提出改进的建议和措施，促进被审计单位加强内控制度建设，改善经营管理和财务管理，最终提高经济效益。
　　首先，加强对被审计单位落实审计决定和采纳审计意见情况的监督检查。一般讲，可以结合年中预算执行审计，加大对被审计单位落实审计决定、采纳审计意见情况的督促检查，保证被审计单位积极落实审计决定和意见。
　　其次，以规范预算管理为目标，加强被审计单位的制度建设和落实。通过审计，不但指出被审计单位内控中的薄弱环节，而且提出改进的建议和措施，促进其加强内控制度建设，从而规范财政财务管理活动。
　　7. 对部门预算执行情况的效益审计
　　部门财政预算在执行中、在管理上存在问题，必然造成一定的投入不能取得预期的结果或不能以最小的投入达到特定的目标。因此，在部门预算执行审计时，应从节约性、效率性和效果性入手，以查找问题为依托，延伸进行分析，找到产生问题的根源，指出管理上的漏洞，对目标实现情况和职责履行情况进行评价，提出具体改进建议。
　　借鉴其他国家的做法，可以采用以下方式的对预算执行情况的效益进行评价：一是一般描述性分析，适用于评价标准不是十分具体，而从理论和环境上认为确应如此。比如对医院、学校的专项审计，要从体制和机制上分析了医院以药补医和学校乱收费的原因。二是评价性分析，适用于有具体的评价标准，比如项目支出的审计、部门履行公共职责的审计，通过评价，确认其是否达到了最低标准。三是对策性分析，适用于发现了管理上的漏洞，利用内部控制原理，提出具体的、有针对性的调整管理机能，健全内部控制的分析意见与建议。
　　总之，审计机关只有加强对部门预算执行情况的审计监督，才能保证预算执行的严肃性，提高财政资金的效益，保证国家宏观经济目标的实现。

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