在线客服

咨询热线

浅议 “新拆迁条例”

作者:未知

  摘要:国务院法制办于2010年12月15日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文,再度就"新拆迁条例"立法征求公众意见。本文主要从法律的角度,对"新拆迁条例"涉及的一些问题作简要分析,以期对立法有所裨益。
  关键词:房屋征收 条例 征求意见稿 公共利益 法律
  
  一、公共利益的法律界定
  根据宪法和物权法的相关规定,要通过征收获得公民房屋的所有权,必须具备三个法定条件,亦即必须满足三个标准:(1)为了公共利益;(2)依据法律规定的条件和程序;(3)给予补偿。其中公共利益的界定在世界范围都是一个非常复杂的问题。一般来说,公共利益的界定有两种方式,一种是立法列举,即把尽可能的情况列举出来;另一种是法院判例制度,即在立法不能穷尽的地方,依据法院判例来决定公共利益的范围,但由于我国属于大陆法系国家,法院判例在我国不属于正式的法律渊源,不能作为法院判决的依据,所以我国基本采取的是立法列举的方式。立法列举有其自身固有的缺陷,因为立法不可能预设将来所有可能发生的社会现象,而只能从既有的现象中去提起抽象的概念和法律实质内涵,这就造成实际施行过程中难免出现各种各样的问题和矛盾。
  《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)》,总则的第一条规定,为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋的所有权人的合法权益,制定本条例。在征求意见稿第二章"征收程序"第八条中规定了六种具体情形和一个兜底条款。由此可以看出,此条例也是采用了立法列举的方式来界定公共利益。由于公共利益的法律界定,直接关系到地方政府在拆迁问题上的权力空间,所以对它的法律界定就显得尤其重要。既不能使得条例实施后变得什么都不能拆,也不能变成什么都可以拆。但是,从征求意见稿中规定的7个"需要",同时也是可以蕴含开发商和地方政府既得利益"需要"来看,并没有对开发商和地方政府既得利益在法律上具有排他性,这样就无法排除开发商和地方政府官员绑架国家和社会公共利益。因此,从征求意见稿的规定来看与之前的规定在公共利益的法律界定上并没有实质上的突破,也难以避免地方政府在实际操作中以公共利益之名行商业利益之实。
  二、征收与补偿
  在征询意见稿总则第三条规定"房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。"从作出征收决定的程序来看,对于因危旧房改造的需要征收房屋的问题,征询意见稿删除了第一次征询意见稿的第十三条规定的90%以上被征收人同意进行危旧房改造的,县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定;未达到90%被征收人同意的,不得作出房屋征收决定;同样的,对于第一次征询意见稿第二十四条对于补偿方案需在报县级以上地方人民政府批准前,还应当征得三分之二以上被征收人的同意以及第二十五条危旧房改造的补偿协议,在签约期限内签约率要达到三分之二以上的方可生效的规定。第一次征询意见稿尊重的是大多数被征收人的意见,但此次的征求意见稿将这几处对于数量限制的强制性规定被删除,可以说,在征收决定作出的程序上,方便了政府,忽视了被征收人的意见,甚至可以解读为:只要以公共利益的名义,不管有多少被征收人反对也可以一拆了之。
  征求意见稿第十六条的规定,对被征收房屋价值的补偿金额,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构,按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。规定中明确了对房屋价值补偿金额确定的基本要求,即按照市场评估价,这在一定程度上给征收双方提供了一个明确的参考体系,而且按照市场评估价总体来说比过去的定价标准有了很大的提高。但是,按照市场价评估的前提是评估机构的独立性,反观我国目前的评估机构,随意性非常大,暗箱操作十分严重,要引起足够重视,把补偿标准交给评估机构,评估机构和评估人一样可以腐败,甚至更加腐败,开发商勾结评估机构比勾结政府官员可能更加容易,被征收人集体勾结评估机构也有可能。征求意见稿第十七条"房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作,任何单位或者个人不得干预",完全是口号,是无盾立法,现在不是喊口号的年代了,口号不灵,只有程序约束控制才是法治思维。
  再总体上审视征询意见稿在"补偿"一章中的规定,可以看出补偿的程序性设计并没有削弱政府的强势地位。地方政府身兼数职,职业伦理自相矛盾:地方政府在作出房屋征收决定前,对建筑是否违法的认定由政府组织论证,即认定权在彼;被征收房屋的价值评估机构虽由被征收人选定,但评估的具体办法却由政府规定,即决定权在彼;如果考虑到地方政府本来就是一级土地市场的最大获益者的话,如此循环论证的结果是原来的利益格局并未被打散。因此,笔者认为借鉴仲裁机构而设置中立的第三方,可能是更好的选择。
  三、"行政强拆"到"司法强拆"
  根据征询意见稿第二十五条的规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,又不履行补偿决定的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。从"行政强拆"改"司法强拆"的确体现了一种法治理念的回归,可以说是一次立法的进步。但是,这种进步必须有相应制度的建立和完善为前提。否则,这种"进步"将以牺牲司法的公正、权威和最终摧毁人们对司法和法治的信仰为代价,而被征收人从这种"进步"中增加的权利保障却非常非常有限。
  作为"司法强拆"制度前提的机制主要有三:其一,裁决和执行分离制度。作出强拆裁决是一个司法行为,实施强拆实质是一个行政行为。"司法强拆"如果不以裁执分离制度为前提,统一由法院执行庭或行政庭实施,同样会导致滥权、侵权和腐败。比较理想的方案应该是:法院裁决,行政机关组织实施,法院对实施行为予以监督。行政机关超越裁决违法强拆,被征收人可向法院起诉寻求救济。如果法院自裁自执,其违法强拆,当事人的权益损害就更无法得到救济。其二,司法独立裁决制度。司法公正的前提是要有足够的独立性,不受行政的干预。可不少拆迁就是当地政府甚至是党委决定的。在这种情况下,法院有多大可能去发挥审查制约的作用呢?在决定是否强拆一事上,法院如不能摆脱行政权力的干预,做不到客观中立,所谓"取代",很可能是一场文字游戏。其三,诉讼阶段停止执行制度。司法强拆是否能对被征收人权益予以有效保障是以司法对行政行为的严格审查为前提的,而这就要求法院在被征收人对行政征收决定或征收补偿决定不服提起诉讼后,认真严格对相应行政决定进行审查,并依法作出判决以后再决定是否实施强拆。如果在这个问题上还按照以前在诉讼阶段不停止行政行为执行的条例规定,仍不改变被征收人起诉后不停止强拆的制度,只要政府一申请,法院就强拆,其结果是等法院判决做出后,被征收人的房屋早拆了,即使被征收人胜诉,权益也难以恢复,从而导致新规换汤不换药,又回到了以前的状态。因此,在新征收条例中,应该确立起诉停止执行(紧急情况除外)的制度,以避免起诉过程中强拆,迫使被强拆人作出暴力对抗或极端行为的选择。
   从"行政强拆"到"司法强拆",是法治的进步,但要使这种进步名副其实,立法尚有许多需要完善之处。
  参考文献:
  [1]《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》.国务院法制办
  [2]《中华人民共和国物权法》.法律出版社
  [3]姜明安. 新征收条例需进一步完善"司法强拆".中国新闻网
  作者简介:李胜,男,四川眉山人,上海大学法学院2008级法律硕士。

论文来源:《商品与质量·理论研究》 2010年第12期
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-11544283.htm