浅谈事业单位项目支出绩效评价
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作者: 刘良建
摘要：项目支出绩效评价就是以绩效评价为手段，以绩效目标为导向，将单位绩效目标控制贯穿到项目从决策、实施直至竣工运行的全过程。从表面上看，项目支出绩效评价是对项目实施的整个过程进行管理和控制，但这个管理和控制是时刻为绩效目标服务的，即项目支出绩效评价工作具有目标导向性。由于受传统观念以及当前政治文化等制度环境的影响和制约，事业单位项目支出绩效评价工作的开展尚存在一些问题和困难。本文拟从当前事业单位项目支出绩效评价工作的存在的问题出发，并在分析的基础上，提出加强事业单位项目支出绩效评价的对策。
关键词：事业单位项目支出绩效评价
随着我国公共财政框架体系的初步确立，传统的财政体制在形式上正逐渐被公共财政所代替。但是传统财政体制中“重资金分配，轻资金使用的有效性”的这一基本特征尚未被完全清除。这也使得事业单位在项目支出、资金使用上效率不高。如港航事业，近年来虽然得到了持续快速发展，其支出规模也不断扩大，但其支出管理相对滞后，支出结构不甚合理，资金使用效率不高等问题仍不同程度地存在。因此，如何规范项目支出，提高资金使用效率等成为摆在事业单位面前的一项重要课题。项目支出绩效评价正是解决这一问题的重要手段。然而。由于绩效评价工作本身的复杂性，加之受传统观念以及当前政治文化等制度环境的影响和制约，这项工作在实践开展中尚存在一些问题和局限。
一、当前事业单位项目支出绩效评价工作存在的问题
从当前我国事业单位项目支出绩效评价工作开展的现状来看，虽然已有一定基础，但该项工作的起步较晚，相关实践不足，尚不能完全适应我国当前市场经济发展和财政改革的客观要求。总的来说，当前事业单位项目支出绩效评价工作存在的问题主要有以下几方面：
1．相关法律法规不健全
目前，我国缺乏事业单位项目支出绩效评价的系列法律法规，甚至一些具体的操作实施细则都没有。这严重影响了事业单位项目支出绩效评价工作的全面开展。
2．缺乏科学规范的评价指标体系
当前，大多事业单位的项目支出绩效评价都是通过一些固定的技术、财务与工程管理指标来开展评价，其评价多侧重于工程、技术及其资金使用的合规性评价等，而对项目资金使用效益的评价明显不足。此外，各单位设置的评价指标多呈现出平面化与单一性的特征，缺乏一套基于严密数据分析的科学、完整、统一的评价指标体系，因而无法满足从不同行业、不同层面以及不同支出性质等方面开展综合、立体评价的要求。缺少科学规范的评价指标体系，在一定程度上影响了事业单位项目支出绩效评价的公正合理性。
3．项目支出绩效评价的内容不完整
科学、规范的项目支出绩效评价指标体系的缺乏，在一定程度上又会造成事业单位项目支出绩效评价工作内容的不完整。主要表现在两方面：一是过于侧重项目的合规性评价，而忽视了效益评价；二是评价的对象仅仅局限在项目本身，而对项目内外因素缺乏综合分析。项目支出绩效评价不但应涉及到项目过程审核以及投资和回报的评价，还应涉及到对各种宏观因素的评价，如项目投资的社会（外在）环境，即自然环境与政策环境对投资项目的影响，以及投资项目对行业、社会以及整个社会经济运行的影响等。然而当前事业单位项目支出绩效评价工作尚缺乏这些内容，以致项目支出绩效评价工作无法很好地为政府的宏观决策服务。
4．项目支出绩效评价的结果缺乏约束力
目前财政支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人没有任何直接约束，这在很大程度上会使财政支出绩效评价工作流于形式。
二、加强事业单位项目支出绩效评价工作的对策
随着财政管理体制改革的深入，必须在不断提高公共产品和公共服务质量、强化公共支出的规范性与安全性的同时，适时加快建立事业单位项目支出绩效考评制度，将上年预算执行和下年预算编制紧密结合，逐步建立起与国家公共财政相适应、以实现绩效预算为目标，以提高事业单位管理效能及其财政资金使用效益为核心的科学、规范的项目支出绩效考评制度。
1．建立健全相关法律法规，尤其是对项目支出的标准和依据加以修订与完善
须对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择，通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据，在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库。为提高有关评价标准的权威性，财政部门及有关部门可以效仿企业绩效评价，定期发布有关评价标准。建议在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。
2．建立科学规范的项目支出绩效评价体系
考虑到我国财政支出绩效评价工作才刚刚起步，建议按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购九大类，并且根据评价工作的具体情况可以在进一步细分的若干小类下开展评价工作。这种分类优点在于与财政日常管理的习惯相适应，同时也便于基础信息的收集。
3．要科学划分与界定项目支出绩效评价的内容
科学地对项目支出进行分类，合理界定支出评价范围是建立项目支出绩效评价指标、标准体系及其有效开展的前提与基础。考虑到项目支出内容非常繁杂、覆盖面较大、涉及的范围极其广泛，采用按项目支出功能分类来划分单位与项目支出绩效评估范围，并且根据评估工作的具体情况再进一步细分若干小类支出的分类方法，将有利于更好地开展绩效评价工作。评价内容和范围不仅包括对绩效目标、计划项目资金的来源和支出的合理性、管理的规范性的评价，还应对计划项目完成结果及持续影响力、对公共资源分配合理性、有效性进行评价。具体应包含但不限于以下三个层次：一是项目投资性支出，应同时对项目本身的绩效和项目影响及可持续绩效进行评价；二是公共机构支出评价，如教育、医疗等，主要应评价支出的合理性和有效性；三是政府部门支出评价，应将初始目标与最终目标的一致性作为绩效评价内容等。
4．建立项目支出各环节的绩效评价制度
5．建立完善的绩效评价信息管理系统
充分利用先进的信息网络技术，形成一个项目支出绩效评价的完备数据库是切实推进绩效评价工作的技术保障。绩效评价所需信息量大，涉及部门多，信息来源渠道广泛，需要多个部门协同进行数据收集采集。在目前分散的政府收支管理体制下，财政部门获取各个部门全面详尽的资产状况、收支状况以及公共生产服务的基本信息尚有难度，因此亟需加强资产管理与预算管理的有机结合，全面准确掌握公共资源的占有使用情况，在已有的项目评价数据基础上，扩大数据信息收集范围，制定相关数据采集标准和方法，由点及面并扩展到其他评价项目，建立完备的绩效管理信息系统、绩效考评基础资料数据库和项目监测系统。同时加强对财政预算支出的分析，将绩效考评结果作为下一年度编制和安排预算的重要依据，增强对信息广度以及信息数据的应用能力，建立财政支出绩效对预算编制的正向激励，以便对绩效考评各类项目的投入水平与支出效益及同类项目之间的横向对比进行客观分析。
三、结束语
伴随我国公共财政框架体系的初步确立，传统的财政体制在形式上正逐渐被公共财政所代替。然而传统财政体制中“重资金分配，轻资金使用的有效性”的这一基本特征尚未被完全清除。这也使得事业单位在项目支出、资金使用上效率不高。对此，事业单位要以项目支出绩效评价工作为突破口，积极推动绩效理念的普及以及绩效评价工作的逐步展开，逐步建立起与国家公共财政相适应、以实现绩效预算为目标，以提高事业单位管理效能及其财政资金使用效益为核心的科学、规范的项目支出绩效考评制度。
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（作者单位：山东省枣庄市台儿庄区教育局）
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