我国地方政府发行市政债券问题探索

来源:用户上传      作者: 陈轶丽

　　一、地方政府发行市政债券的必要性
　　
　　（一）加快城市化进程的需要
　　我国正处于工业化和城市化发展的加速期，根据“诺瑟姆曲线”描述的城市化进程规律和世界各国城市化的经验，我国的城市化水平已经处于曲线的第一个拐点位置，即将进入高速发展的起始阶段，市政建设需要巨额的资金。2006年中国的城市化水平只有43.9%，据国务院发展研究中心测算，以20年后中国城市化水平达到70%为目标，将净增加城市人口近5亿，每增加一个城市人口，按照2003年的价格水平需要投资9万元，20年间所需静态投资为45万亿元。如此巨额的资金投入远远超出政府财政所具备的承受能力，必须进行城市建设投融资体制的改革。目前的主要作法是通过各种途径将一部分有资金实力的、非政府的投资主体引入城市建设领域，实践证明这种改革是正确的。但是城市基础设施的公共物品性质决定了政府应对其进行投资，因此投融资体制改革的另一项重要内容应是允许地方政府通过发行市政债券引导社会资金推进我国的城市化进程。就目前来看，地方政府已经存在的“隐性”债务中的企业债券与收入债券十分相似，已具备收入债券的雏形，因此应以收入债券作为发展市政债券的突破口，促进中国城市化建设。
　　（二）当前我国地方政府“隐性”债务显性化的需要
　　由于我国《预算法》等法律不允许地方政府发行债券或通过其他方式进行债务融资，而另一方面地方政府又承担了大多数的城市基础设施建设任务，这就导致了地方政府隐性负债急剧增加。
　　地方政府的变通融资方式主要有：第一，承诺投资回报。较早时期的城市基础设施特许权授予中，有相当数量的项目是以合同形式，保证外商获得某一固定的投资回报率，把回报率的预期值变成由政府保证的固定收益，这实际上就是债券；第二，信托融资。20世纪80年代重新兴起的信托机构在高峰时期多达上千家，大部分是地方政府的债务融资渠道；第三，打捆项目贷款。1998年后，国家开发银行开始实现从政策性金融向开发性金融的过渡，以省为贷款对象、以地方土地收益或税收收入为担保的“打捆项目”贷款走向大江南北；第四，各商业银行或是以“委托贷款”名义为地方城建集团等国有企业筹资上项目，或是以土地收益、税收收入为质押，向地方政府提供建设资金；第五，中央财政发行国债后再转贷给地方。用于支持地方性公共项目和基础设施的建设，并由地方财政负责到时还本付息，这种方法实质上就是中央财政替地方政府发行债券；第六，由地方政府所属的具有企业性质的机构（如城市开发公司和专业投资公司）代为发行名义上的债券，形式上是一种企业债券，实质上是一种准地方债券。
　　这些变通融资方式虽然可以在一定程度上缓解地方政府城建资金压力，但是还存在很多问题，主要体现在以下方面：一是中央财政替地方政府发债，不仅加重了中央财政的债务负担，而且也不利于强化地方政府的偿债意识和责任；二是与地方政府有密切关系的城市建设公司和专业投资公司以企业债形式筹资，在企业债券市场上会对一般生产性企业产生“挤出效应”；三是造成了地方政府融资体系的混乱，产生了各种变相和隐蔽的地方政府债务融资行为，融资总量难以把握，宏观调控的力度不够；四是融资行为缺乏统一的规范化管理，未能建立有效的偿还机制和决策责任机制，加重了财政和金融风险；五是这种企业债券期限一般较短，多为3－5年，难以达到市政债券长期融资的效果；六是低水平的融资方式限制了金融市场的发展，不利于货币政策的传导和宏观政策的执行。要想对地方政府债务加强管理、降低风险，必须把地方政府的隐性债务显性化，即赋予地方政府的融资权。
　　
　　二、地方政府发行市政债券的可行性分析
　　
　　当前中国地方政府发行市政债券既有可行的因素，又有不可行的因素：
　　（一）可行的因素
　　1.公共物品的费用支出与服务收入之间的不平衡性决定了公共物品的提供者应进行融资。从规范角度来看，地方政府是地方受益的地方性公共物品的供给主体。政府履行提供公共物品的事权责任，必须有相应的资金来源等财权安排来支持。政府财政性资金主要来源于政府提供公共物品和服务的收费，如税收和规费收入。其中，税收是没有特定对象的间接性的纯公共物品服务收入，而规费则属于针对具体对象的直接性的具有一定私人产品性质的准公共物品的服务收入。在政府提供公共物品的费用支出与服务收入之间出现时间和规模不匹配的情况下，融资成为不可避免的选择。
　　2.为了实现代际公平，公共物品的提供者可以进行债券融资。许多公共物品特别是基础设施类的公共物品，一般具有一次性投资规模大和使用年限比较长的特点。如果仅靠建设期内税收和其他政府收入，既不可能满足建设的资金需要，也必然加大建设期纳税人的负担。通过债务融资使债务负担在受益期分摊的做法，则可以在解决公共物品供给的同时，兼顾公平问题。
　　3.发行债券比银行贷款能够更加有效地分散风险。债券的标准化为投资者提供了流动性和风险分散机会，为政府和企业在贷款之外提供了长期、低成本的直接融资机会。
　　（二）不可行的因素
　　1.法律法规。我国《预算法》、《担保法》等相关法律都不允许地方政府以债务人的身份融资是地方政府发行市政债券的法律障碍。我国《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”；中国人民银行《贷款通则》中规定“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”，实际上也否定了地方政府向银行借贷的可能性；《中华人民共和国担保法》规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”
　　2.地方政府财政不独立。财政独立是地方政府拥有举债权的先决条件，其先后顺序不能颠倒。目前中央与地方的事权和财权划分不规范，地方政府职能定位不尽合理，地方财政负债缺乏强有力的制度约束，在父爱主义问题没有从制度上根本解决之前，地方政府并不是真正“负责任”的债务人，中央财政往往不得不成为地方负债的最终债务人。
　　3.存在较大的道德风险。由于当地居民对本地区经济发展和改善市政基础设施的强烈愿望、地方领导人强烈的政绩倾向、债务期限与任期制的不匹配、偿债责任的不明确等原因，导致地方政府缺乏足够硬的债务约束，反而存在内部合谋以便从上级直至中央获得更多好处的强烈冲动，发行地方债券存在比较大的道德风险。
　　4.目前地方政府债务负担较大。地方政府目前的“隐性”债务一方面要求通过债券发行显性化，另一方面也是地方政府发行市政债券进一步融资的巨大障碍。因
　　为有相当一部分基层政府的负债主要是应付日常支出和人头费用的被动型负债，而省市级地方政府为了加速经济结构调整和产业升级换代，也围绕大中城市建设直接或间接主动借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力。
　　5.政府信用问题。地方债券一般是在地区范围内发行，购买者一般是当地投资者，债券流通也在地方范围内进行，地方投资者对地方财政状况、政府信用比较了解，使得地方政府债券的发行面临严峻的市场考验；地方本位主义思想使市政债券的发行规模容易失控，一些地方存在着的“官本位”现象使发行市政债券中的收益债券风险增大。而我国地方政府职能的“多样性”很难保证市政债券发行收入不被挪用，同时地方政府的责任界定模糊使市政债券的资金运用效率可能下降。

　　
　　三、地方政府发行市政债券的政策建议
　　
　　第一，处理好中央与地方的事权与财权关系。应按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，实现政府治道变革。换句话说，也就是在处理中央与地方之间以及地方层级之间的关系时，协调好“官治”与“自治”的作用。在任何情况下，中央政府都不能为地方债券做担保。
　　第二，确定适合中国国情的发展战略模式。在发展模式上可以借鉴美国市政债券的发展经验，在发展思路上有两种选择，一种是先进行整体设计论证，待条件成熟后整体突破。一种是可以从条件比较成熟的债券品种先行突破，循序渐进。
　　第三，选择恰当的市政债券种类。借鉴国外特别是美国的市政债券发展经验，地方政府发行一般责任债券的基本前提是地方政府的财政是完全独立的，并且有有效的债务约束机制，而这些基本要求中国目前都不具备，在这种情况下发行一般责任债券存在比较大的道德风险，也可能存在市场能否接受的问题。而收入债券不直接构成地方政府的债务，它以市政建设机构名义发行，发行者作为独立法人可有比较好的透明度，且其偿还能力不受地方政府债务负担的影响。因此中国目前发行收入债券的条件相对比较成熟，可采取企业债券形式率先突破。
　　第四，加强信用风险管理。信用风险是中国地方政府发行市政债券的最主要风险之一，因此必须加强信用风险管理，主要措施有三个：一是要完善我国独立的商业资信评级制度；二是要完善债券信息收集和处理机构，建立我国真正意义上的充分信息披露制度；三是要通过担保创新提高市政债券的信用等级。
　　第五，设计可行的偿还机制。发达国家的实践证明，地方市政机构筹资模式的成功不在于市政机构融资方式的选择，而在于设计出比较切实可行的偿还机制安排。地方政府发行的市政债券偿还资金从理论上看存在两种来源：即发债资金投入项目的收益和税收收入。具有一定收益的项目可以依靠项目收益来偿还，大多数所谓“收入债券”就是以此为依据而设计的制度安排。而投资于非赢利项目的债务偿还则需要主要依靠政府的税收收入，要求发行市政债券的地方政府必须有比较健全的财政状况和稳定、充足的税收来源，可行的制度安排是在分税制建立过程中将财产税作为地方主要税种，从而使地方政府以财产税作为市政债券的偿还保证。从分权制国家的经验看，美国、英国、澳大利亚等许多英联邦国家都将地方主体税种设为财产税。一般责任债券的投向基本上是公路、垃圾处理等非盈利性项目，虽然一般不能直接产生收益，但实际上通过增加城市的土地价值的正外部性而形成社会收益，并产生政府的间接收入。因为政府作为投资主体，从理论上应该享有投资收益和剩余索取权，通过开征财产税，政府分享由于公共设施投资带来的城市土地等财产升值的部分收益，为市政债券偿还形成基本对应的可持续的税收来源。从正反馈的角度来看，以财产税作为主要地方税种的分税制安排，既可以引导地方政府关心地方市政建设，又能够削减地方政府的财务压力和由此导致的短期行为，形成良性发展机制。
　　（作者单位：中共河南省委党校经管部）

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