地方政府发债的近忧远虑
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作者: 蔡 亮
与1998年中央发行国债募集资金后再转贷给地方政府相比，此次中央代发地方债券的风险更小，结果也更具可控性。尽管如此，地方政府发债的近忧远虑也不容小觑。
2月17日，第十一届全国人大第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》。越来越多的迹象表明，中央政府代发2000亿元地方债券已如箭在弦。蓄势待发
早在中国传统的农历春节之前，一份《国务院关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》就已下发地方财政厅和发改委。此后财政部公布的数据更折射出了地方债券发放的紧迫性。数据显示，今年1月份，全国财政收入6131.61亿元，同比少收1265.03亿元，降幅达17.1％。具体而言，中央收入2964.82亿元，降幅达28.4％；地方收入3166.79亿元，降幅为2.7％。
在中央财政收入锐减的前提下，地方政府要想配合中央在去年11月份拟定的4万亿元经济刺激计划，亟需资金哺育，发放“地方债”就成了题中应有之义。只不过由于中国现行《预算法》的限制，地方财政历来须遵循量入为出的会计准则，并未被赋予进行财政赤字运转所需的发债权。因此，综合考量之下，在这份《国务院关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》中也规定了，地方债券将不仅由财政部代为发放，届时也将由财政部代为办理还款付息手续。如有地方政府未能及时偿还相关债务，财政部在与地方财政结算税收时必将如数截留。
中央政府对此次地方债券所募资金的投向更予以了严格限制。国务院《关于发行地方政府债券有关问题的通知》已明确指出，地方债发行所获资金，“将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出。”“不得用于经常性支出”主要指，地方政府不得将债券所募资金用于出行、接待亦或办公费用。
“公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目”极有可能与4万亿元财政刺激计划所列项目密切相关，主要包括教科文卫等项目以及铁路等基础设施项目。
预计相关议案经由3月初的“两会”审核通过后，所募2000亿元资金必将在第一时间内送达各地方财政。然而，地方政府的庞大胃口远不是2000亿元所能填平的。就这一点而言，中央政府此次代为发放地方债颇有试水之意，中央希望通过此次地方债的发放，不仅能够摸清地方财政的隐性债务，也能为赋予地方政府更为独立的发债权做好前期制度设计。
近忧远虑
与1998年中央发行国债募集资金后再转贷给地方政府相比，此次中央代发地方债券的风险更小，结果也更具可控性。尽管如此，地方政府发债的近忧远虑也是不容小觑的。
短期而言，各地方政府盲目扩大预算额的倾向很可能会愈演愈烈。我们知道，此次中央政府代发地方债实行的是额度控制模式，由财政部和国家发改委对各省、区、市上报的预算额做出审核后再确定实际的发放额。不难想像，面对“僧多粥少”的2000亿元地方债，相关省市在制订预算额时必然要虚报一定的预算额，以便最大限度地保留“讨价还价”的余地。
中长期而言，地方政府债务进一步堆积的风险、地方政府借助所募资金“大干快上”的风险均值得重点关注。
据财政部保守核算，目前各地方政府的债务总额至少已达4万亿元人民币。尽管受限于现行的《预算法》，中国各地方政府至今未出现公开举债的案例，但通过城建、项目规划等部门和公司募集资金堆积隐藏性债务，业已成为各地方政府举债时的“潜规则”。一旦地方政府发债的口子洞开。随着新旧债务滚雪球式的积累，地方政府的财政必将变得更加不堪其负，这其中孕育的经济风险不言而喻。
况且，考虑到现行官员的GDP考核机制，即便中央政府对地方债券所募资金的用途做了严格规定，但“上有政策、下有对策”的事件在中国从来都是屡见不鲜的，今后再度上演亦不无可能。如果中央政府不对此次地方债券的用途进一步予以明确规制，详细列出资金投向，那么新一轮地方政府投资“大跃进”又将避无可避。最终，非但前任政府举债、后任政府举新债还旧债的恶性循环容易成型，埋下的产能过剩隐患也将阻挠中国经济的复苏。
须建立长效机制
需要特别指出的是，尽管地方政府发债容易引发一系列问题，但无论从中国当前的经济形势，亦或中国经济的长远发展来看，中央政府赋予地方更为充分的发债权都应是大势所趋。
除了前述地方政府发债的紧迫性以外，允许地方政府发债不仅有助于中央摸清各级地方政府的实际债务总额，还能以此为基础更为科学地核算中央与地方的实际财政赤字总额。在当前经济不景气时期，将各地方政府的实际债务总额越早弄清，无疑就越有助于中央政府因地制宜地拟定各区域产业的财政刺激计划；而科学地核算中央和地方实际财政赤字，亦有助于中央财政贯彻“谨慎持家”的理念。
再观此次中央代发地方债的举动，颇有抵御经济下滑的“应急”意味。如何建立一个长效的机制以夯实地方政府发债的根基，对中央政府而言已显迫切。这其中主要包括：
其一，地方政府须理清自身的债务。这意味着，无论针对直接债务还是或有债务，无论针对显性债务还是隐性债务，地方政府都必须进行全面统计核算。这一点要求颇高，预计中央政府遇到的瞒报、漏报问题必将层出不穷。有鉴于此，中央政府可在财政状况历年良好的省份先行进行试点改革，等到时机成熟，再在全国范围内推广。惟有如此，中央政府今后再开发债议题，才能更为真实地感受到地方政府的资金需求，更为科学地拟定具体的发债额。
其二，地方政府应明晰自身的权益。针对诸如税费收入、股权收入，上级拨款、“卖地”收入等产权收益条目。各地方政府如何与相关利益方划清其中的产权应是关键。与此同时，在不影响国民经济命脉的前提下，中央政府还应允许各地方政府的产权进入市场交易的环节。如此地方财政入不敷出的窘境才有可能彻底扭转，地方政府发债才具备充足的底气，地方政府发债才不至于“有名无实”。
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