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破解地方债隐忧,政府会计改革应先行

来源:用户上传      作者: 张翀

  地方债隐忧浮现
  自2010年起,规模庞大却面目模糊的地方债问题就成为社会各界讨论的焦点。今年年中,中国人民银行、银监会、国家审计署等多部门先后作出表态和调查,地方债问题开始变得愈加敏感与尖锐。
  《中华人民共和国预算法》第28条明确规定:“地方各级预算按量入为出,收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。 然而1994年我国的分税制改革后中央和地方政府间财权上移、事权下放,导致地方政府财力紧张,地方政府隐性债务不断增长。从20世纪90年代末开始,地方政府开始纷纷建立地方融资平台以解决地方发展和支出中的资金瓶颈问题。地方投融资平台和地方政府债务规模的迅速扩张是在2008年4万亿投资计划推出以后。有关数据统计,截至2010年年底,地方融资平台总数由4000增加到9828个,其中大约70%为区县政府服务。
  不久前,国家审计署公布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》,披露截至2010年底,全国地方政府性债务余额为10.72万亿元,超过全年财政总收入,负债率达到70.45%,借款来源有79%来自于银行贷款,其中42%的债务将在今明两年到期偿还。若加上国债余额6.75万亿元,约合17.5万亿元,占GDP的43.9%,虽然官方认为地方债不存在危机,离国际公认的安全线也还有一段距离,比如欧盟的安全线是GDP的60%。
  审计署还表示,地方债数据是真实可靠的,不存在个别机构和个人毫无依据、凭空推测出的所谓“低估”或“遗漏”的问题。审计的地方政府性债务范围,包括政府负有偿还责任的债务,也包括政府负有担保责任的或有债务,还包括政府可能承担一定救助责任的用于公益性项目的其他相关债务。
  但随着各个地方政府债务将在2012年逐步进入偿还期,如此庞大的债务规模仍然引起众多市场人士的担忧。10.72万亿元的地方债相当于2010年全国地方财政本级收入的2.68倍,即使算上去年一年地方政府的土地收入2.7万亿元,地方债也是地方政府收入的1.6倍,很多地方政府负债率甚至达到了300%,是当地财政收入的3、4倍。如何偿还债务已经成为不少地方政府的当务之急,无论是地方债还是地方融资平台的投资项目,部分投资周期长、投资效率较低、财务漏洞较多、投资回报率不高,成为坏账的可能性极高,而地方政府出于GDP考虑,往往不顾后果强行上马。在国家加强房地产调控的今天,土地财政很明显已经不能填补地方债的缺口了,如今土地财政收入锐减,方法之一就是举新债还旧债,进一步加大了未来地方债偿还的压力。如果地方债大面积违约,我国经济或许将面临较大的危机,银行不良资产猛增,政府投资锐减拖累经济。地方政府不可能如企业一般破产清算,一旦地方政府出现难以清偿债务的情况,中央财政不可避免成为最后的支付人。那么,虽然官方宣称地方债风险总体可控,但某些省市的债务违约风险有可能会演化为区域性、甚至是全国性金融恐慌。激增的地方性债务不断累积,正成为悬挂在我国经济上方的“达摩克利斯之剑”,这并非是笔者危言耸听。
  现在讨论地方债规模如何已经不重要了,地方债总量即使是官方数字,对于某些地方政府也已经是风险重重。目前的任务很显然就是如何化解地方债问题,这才是最迫切和关键的任务。
  
  现行政府会计制度对政府债务处理上存在缺陷
  世界银行和国际货币基金组织研究财政风险问题的专家Hana Polackova指出政府面临四种财政风险: 显性的、隐性的、直接的和或有的财政风险。每一种风险从广义上都可定义为负债, 每种负债均具有以下四个特征中的两个:直接的和或有的、显性的与隐性的。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务,是可以根据某些特定的因素来预测和控制的债务,比如国家债务(中央政府借款和发行的债券)、预算涵盖的开支(非随意性支出)、法律规定的长期性支出(公务员工资和养老金)。或有债务是指由某一或有事项引发的债务,是否会成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担,比如国家对各种贷款(抵押贷款、学生贷款、农业贷款和小企业贷款)的保护性担保。直接负债和或有负债又可以从债务风险的角度进一步划分为两种类别:显性债务,即被法律或者合同所认可的政府债务;隐性债务,即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。我国财政部会计准则委员会对广义上的政府债务定义为:各级政府机关、事业单位或其他组织,以财政收入为主要还款来源,由于向国内外筹借或担保以及处理经济社会生活中的各种突发事件等原因,而负有直接或间接偿还责任的债务,如国债、各种直接或间接的外债、国有银行坏账及国有企业破产所导致的或有债务及隐形债务等。关于政府负债范围的界定,国内外基本上是一致的。
  与企业会计类似,“受托责任”和“决策有用”也是构成政府会计目标的两大方面,政府会计需要为政府财政管理提供会计信息,而防范政府负债风险是政府财政管理的重要内容。风险控制首要途径是获取信息,获取相关信息越充分对风险控制就越有效,同样,有效防范与控制政府负债风险必须减少信息不对称,并获取详细的有质量保证的政府负债信息。
  会计确认基础一般有收付实现制与权责发生制两种,我国政府会计制度长期以来采用收付实现制。在现行政府预算会计制度下,主要以现金的收付为依据来确认收入、支出、资产和负债,仅对政府借款和国债等直接引起现金收付的政府显性负债项目才能在当期被确认为负债,对于政府或有负债项目,养老金负债、政府担保、国有企业未弥补亏损和金融机构不良资产等隐性和或有负债在当期并未引起现金的流出,在政府的资产负债表中得不到确认,从而隐藏和减少了政府的当期负债,不利于债务风险的控制。会计信息的严重滞后可能导致政府管理者和决策者对未来的负债风险状况缺乏清晰的认识而难以采取预防性的控制措施。
  政府会计与政府负债风险控制存在着密切关系。政府负债风险控制需要政府对其所承担的各种负债风险进行识别、评价并采取正确决策实施有效控制,如果得不到完整、可靠、及时的会计信息,谈何风险控制?目前政府直接显性负债,如国债或地方债本息、各种拖欠款、应付未付款等,在财政部门的资产负债表中没有按照流动性的大小划分为流动负债和长期负债,都是通过“借入款”、“借入财政周转金”、“暂存款”、“上下级往来”等少数几个会计科目进行核算,这就直接影响到会计信息的决策有用性。

  同时,现行政府会计制度在披露信息完整性也存在缺陷,政府财务报表不能全面反映政府未来所应该承担的支出责任,只确认和报告当期实际收现的直接显性负债,财政支出中也只反映当期实际用现金偿付的利息数,而无法对当期已经发生但尚未付现的直接隐性负债以及未来可能引起现金支出增加的或有负债进行确认和报告,致使对财政风险控制具有重大意义的并已经造成大量积累的直接隐性负债和或有负债游离于政府会计核算体系之外,导致现行政府预算财务报表反映的政府负债规模远远小于实际规模。这一次审计署审计范围,据称包括了地方政府的或有债务,在10.72万亿元地方政府性债务余额中,政府负有偿还责任的债务为6.71万亿元,政府负有担保责任的或有债务为2.33万亿元,政府可能承担一定救助责任的其他相关债务为1.67万亿元。但必须认识到,政府负债风险控制需要动态数据支持,地方债存在严重的不透明度,不确定性风险很大,调查、认知和清理都存在着难以预测的困难,仅仅靠审计署运动式的摸底审计显然远远不够,审计署对地方债审计没有人力物力来支撑作为常态化审计摸底。并且,审计署的审计“摸清”了地方债的情况,但地方政府的资产情况仍然模糊。不清楚地方政府的资产情况就无法准确判断政府的资产负债率,到底是偿债能力无忧还是资不抵债,对债务风险的判断存在不确定性,不能对债务风险及财政风险作出合适、全面的科学评估,也就谈不上政府负债风险控制。
  
  破解隐忧方法:改革政府会计
  关于如何破解地方债问题,众多专家学者、财政部以及发改委等相关部门都提出了不少建议与措施,例如:清理地方融资平台;允许地方财政赤字、优化;清理规范融资平台公司,在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务,不再保留融资平台职能;禁止政府违规担保行为,包括不得违法违规举借债务,不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议等,建立地方政府债务风险预警机制,将地方政府债务收支纳入预算管理;配套建立债务风险评估制、政府债务督察或稽查制、举债准备金等等。
  上述的若干措施实质上都是治标措施,治本必须从风险控制的信息基础做起,改进建立起一个良好的政府会计体系,能够完整、可靠、及时地确认、计量、记录和报告政府负债情况, 以提供政府负债风险控制所需信息。
  政府会计制度改革是一项复杂的系统工程,关系到政府管理理念、管理方式、行政职能转变、财政预算体系以及信息公开的巨大变革,不仅理论层面需要突破,而且技术层面的难题非朝夕之间所能解决的,并且涉及到中央到地方各级政府、政府各个部门、以及公众等不同利益实体,改革思想是否统一、改革方案设计是否科学、改革措施是否到位、政府隐形债务和养老金计提等敏感信息披露是否完善等等,这些问题处理不当,不仅改革失败,可能导致政府财政混乱,甚至引发政治、经济、社会严重问题。因此,改革政府会计制度首先应立法先行,以法律保障政府会计改革目标的实现。完善政府会计法律体系,在《会计法》的范畴内,修订现行政府会计制度中不符合会计法规范的规定,同时制定我国政府会计准则,建立起以《会计法》、《政府会计准则》、《政府财务报告制度》等为核心的政府会计法律体系。针对政府负债风险控制,还需进一步修订《担保法》、《国债管理条例》等法律法规,明确政府负债风险管理覆盖各级政府全部公共服务活动。
  第二,统一政府负债的定义以及确定条件。《国际公共部门会计准则第19号―准备、或有负债和或有资产》将政府负债定义为:“主体因过去事项而承担的现时义务,该义务的履行预计将导致含有经济利益或服务潜能的资源流出主体”。而我国《企业会计准则―基本准则》将负债定义为:“负债是指企业过去的交易或者事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。”并规定了确认条件:“在同时满足以下条件时,确认为负债:(一)与该义务有关的经济利益很可能流出企业;(二)未来流出的经济利益的金额能够可靠地计量。”借鉴上述定义,政府负债可以界定为:政府负债是过去的交易或事项产生现时义务,该义务履行预计将导致含有经济利益或服务潜能的资源流出政府。满足该义务有关的经济利益很可能流出政府、该义务的金额能够可靠的计量的条件,确认为政府负债。
  第三,改革政府会计基础,实施权责发生制。会计师国际联合会认为:权责发生制会计信息不仅能够评价政府预算的执行情况,而且能够证明政府及其机构利用财政资源的受托责任的执行情况,帮会计信息使用者准确评价政府及其机构的绩效、财务状况及现金流量情况,进而正确作出经济资源最佳配置的决策;准确反映政府为其政务活动提供资金的情况,评价其融资及偿债能力以及政府部门提供产品和服务的成本、效率。
  引入权责发生制,实质扩大政府负债核算范围。除核算政府借款和政府债券的直接显性债务外,将包括应付未付的公共社保基金、公共投资项目的未来维护成本、应付未付款项、显性负债的应付利息等的直接隐性负债,以及政府提供的债务担保、未决诉讼、环境治理、承诺等预计负债或者或有负债包括在内。关于预计负债与或有负债的确认和披露,可以借鉴《企业会计准则第13号―或有事项》的规定。如果政府隐性和或有负债不符合政府负债的定义或确认条件,则不能确认为负债或预计负债,而只能作为或有负债。或有负债不能确认为负债和在政府资产负债表内列报,但需要在在附注中进行详细披露,披露内容应包括或有负债的种类及形成原因,预计产生的财务影响,经济资源流出不确定性的说明以及获取补偿的可能性。这样保证了政府会计能够提供充分、完整的会计信息给政府管理层与决策层,确保实现政府负债风险控制目标。
  第四,完善政府财务报告。政府财务报告是提供政府财务状况和运营绩效的一个最有效的信息渠道,其根本目的是为财务报告使用者评价政府绩效及政府受托责任的履行提供信息。各级政府机构都应纳入政府财务报告体系作为报告主体,并且由于地方财政风险主要产生于投融资领域,具体开展投融资业务的是地方政府出资的企业,鉴于防范地方债风险的迫切性,必要时应该把包括融资平台在内的地方国企纳入地方政府财务报告的会计主体范围。政府财务报告应提供政府财务收支状况的全面信息,应提供包括政府财务报表(包括报表附注)和报告说明两个主体部分,政府财务报表至少应当包括资产负债表、政府运行情况表、预算执行情况表、现金流量表等主要报表。报告说明则是政府对财务状况及其变动的解释说明、以及其他重大事项的解释说明。同时为提供政府财务报告真实可信度,可要求提高政府审计报告,政府审计报告须由上一级国家审计机关提供,以保证相对独立性。


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