当前我国民办教育面临的突出问题分析
作者 :  王华锋

  中图分类号:G522 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)12-324-01
  摘 要 民办教育伴随着改革开放而兴起,到今天已有三十余年的历程,取得了很大的成绩。然而,民办教育在学校性质、资产、税收政策、合理回报等重大问题上至今仍未明确,束缚了民办教育的发展。笔者有幸在工作中接触到民办中学及民办大学的管理,以下将结合《民办教育促进法》(以下简称民促法)、《民办教育促进法实施条例》(以下简称实施条例)、《独立学院设置与管理办法》(教育部26号令,以下简称26号令)、《民间非营利组织会计制度》(以下简称民非会计制度)等相关法规对以上突出问题进行分析。
  关键词 民办教育 发展 分析
  
  一、民办学校的产权不清晰
  (一)学校的性质不清晰
  《民促法》第3条规定了民办教育是公益事业性质,但没有规定民办学校的性质。民政部门将民办学校划归“民间非营利组织”,是民办非企业。而有关税务规定民办学校(不管是否要求取的合理回报)都是缴纳企业所得税的对象,税务上是把民办非企业视为企业。
  (二)学校的出资界定不清
  《实施条例》第8条规定:“民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务。”这里有两个模糊的概念――“出资”和“足额”,即出资是指投资总额还是仅指类似企业注册资本的开办资金?没有明确出资的意义及金额等具体要求,当然也就无法做到足额,足额是指全部的投入还是指达到教育部规定的办学条件?而且办学条件大都是硬件上的规定,也没有从产权角度进行规定。
  (三)学校的产权归属不清
  据调查,国内绝大多数民办学校都是投资办学的性质,但《民促法》、《实施条例》及26号令等法规均未提及股东投资办学及股权,没有明确出资人对民办学校的股权或产权,没有按“谁投资谁所有”的原则进行产权界定,没有明确民办学校办学积累和增值的财产归属权以及民办学校终止后剩余财产的分配权。
  事实上,对企业而言,股东缴付出资设立法人后,股东将出资的资产所有权让渡给法人,由法人享有股东投入资产的法人财产权,股东因缴付出资而获得法人的股权,享有从法人获得收益权、剩余财产分配权等财产权和参与法人经营管理的管理权。但对民办学校,因其为公益事业,是非营利组织,法律规定出资人不能对该组织的盈余进行分配,不能享受收益权等财产权,导致出资人让出资产所有权给学校后,学校获得法人财产权,但出资人并没有获得类似于股权的权利,无法获得收益权、剩余财产分配权等财产权,出资人的出资不是投资性权利。《物权法》实施以后,这个问题就更突出了。民办学校出资人投入的私有资产过户到学校后,在学校产权没明确的情况下,如何保障出资人的所有权?
  (四)执行的会计制度的冲突
  民办学校须执行《民非会计制度》,该制度规定非营利组织应符合:“不以营利为目的;任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权;收支结余不得向出资者分配;非营利组织一旦进行清算,清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业”。所以该制度没有设所有者权益类会计科目(即无类似公司的实收资本、资本公积、未分配利润等会计科目),没有设开办资金,不核算投资主体的权益和收益的分配,这就从会计制度上剥夺了出资人的资产所有权和收益权。
  因民办学校的产权不明确,出资人只能通过对学校实施家族式管理的控制权来控制民办学校的一切,出资人为保障除开办资金外的投入,通过债的方式来投入,这样就直接导致了民办学校的债务居高不下。
  二、合理回报的不同理解
  《民促法》第7章“扶持与奖励”中第51条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,举办方可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”《实施条例》第14条规定:“民办学校需在章程中明确规定举办方是否要求取得合理回报”。《实施条例》第44-47条对合理回报进行了细化,设置了一套程序。
  可以看出,合理回报是国家规定的对举办民办学校的扶持和奖励,不能理解为资产收益,不是利润分配,而是奖励,不适用“谁投资、谁收益”原则,没有改变民办学校的公益性和非营利性,它仍然应该享受优惠政策。但实践中,对要求合理回报的理解几乎都被看成是盈余分配,在税收优惠政策上体现尤为明显,一旦是要求合理回报的,均被认定为营利组织,不能享受相关税收优惠,这是违背国家法律的,出资人也迫于现实而不提要求合理回报,实属无奈之举。
  三、税收政策的困扰
  税收问题已成为影响民办教育发展的一个重要政策因素。
  目前与教育相关的税收法规主要为《关于教育税收政策的通知》(以下简称财税[2004]39号文)和《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》(以下简称财税[2006]3号文),这两个文件均规定民办教育劳务收入可免营业税,但收费须符合“纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理”才能免企业所得税。实践中,税收部门便以民办学校的收费没有满足该条款为由,强行向出资人不要求取得合理回报的民办学校征收企业所得税,更有甚者,对连续3年亏损的民办学校进行核定征收企业所得税(对自建校园刚开办的学校来说,连续3年亏损是再正常不过的了)。这种做法显然是欠妥的,是置《民办教育促进法》及其实施条例等上位法于不顾,民办学校并没有获得财政性资金,要他们符合“收费纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理”显然是不切实际的做法,决不能以此作为不给民办学校依法享受与公办学校同等税收优惠政策的理由。
  2009年11月发布的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》(财税[2009]122号文),规定了非营利组织企业所得税免税收入范围,并未将民办学校的收费认定为免税收入。
  当前是民办教育发展的关键时期,建议相关部门及时清除以上障碍,放开民办教育市场,让其真正进入市场,实行优胜劣汰、适者生存,以办学质量与公办学校形成竞争态势,实现公办、民办教育长期共存、共荣、和谐发展,共同为提高全国国民素质而奉献力量。

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