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解决养老保险隐性债务问题的国际经验与借鉴

作者: 余 鹰

  中图分类号:F842 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)10-076-01
  摘 要 人口老龄化时代来临,我国养老保险制度开始艰难转轨,引发了隐性债务问题,其他同样转轨过的国家也面临过这个问题,他们在解决隐性债务问题上积累了许多经验值得我们借鉴。
  关键词 养老保险 隐性债务 国际经验
  
  我国20世纪90年代以前采用的是现收现付养老保险制度,随着人口老龄化的加剧,未来养老金支付面临危机,我国重新选择了社会统筹与个人账户相结合的制度。在制度转轨的过程中,我国面临了所有转轨国家都不可避免的一个问题:养老保险隐性债务问题。隐性债务是我国养老保险制度可持续发展的主要障碍,如果不能妥善解决这个问题,养老保险制度新体制将难以为继。有些转轨早的国家在处理养老保险隐性债务问题上积累了许多经验,形成了一些方案,确实值得我们借鉴。
  一、智利
  智利从1924年开始实行现收现付养老保险制度,70年代末许多社会问题爆发,养老保险基金收不抵支,导致智利财政难以填补养老金缺口,旧体制无以为继。1980年智利政府对养老保险制度进行根本性改革,1981年开始为劳动者建立个人账户,形成养老保险基金,由竞争性私营金融机构营运管理,将强制性储蓄制度的功能私人化。养老保险基金在金融市场的投资既能使养老金增值,还能促进资本市场的发展。为此智利专门建立了一种新组织――养老基金管理公司(AFP)。AFP是私营性质的股份制公司,股东可以是法人,也可以是个人,但不能是官方机构,各家AFP大股东均为商业银行。为了强化竞争,投保人可以自由选择和更换AFP。为了保障基金安全,智利《养老保险法》规定AFP所经营的养老基金在法律和财务上独立于自身公司,养老基金的投资收益完全归于养老基金,另外对AFP的养老基金投资种类、结构和最高限额上都有明确规定。1981年到1995年间智利18个AFP的年平均投资回报率高达13.5%,是国家管理制度下投资收益率的5倍。改革前产生的隐性债务全部由财政预算盈余解决,其中“老人”的养老金完全由财政负担,“中人”在旧体制下的工龄由政府发放债券认可,职工将特种债券归入自己的个人账户,并选择AFP进行投资,退休时,AFP可以将这笔特种债券向政府按本息兑付。智利共发行150亿美元这样的特种债券,包括利息政府共需支付170亿美元,在三四十年的时间内分批兑付。这种做法将养老基金“空账”变回“实账”,既偿还了对职工养老保险的历史欠账,又分散了财政负担,顺利地把职工从旧制度过渡到新体制。
  二、哈萨克斯坦
  前苏联解体后,哈萨克斯坦一直实行现收现付养老保险制度,由企业定期缴纳职工工资总额的一定比例发放退休职工养老金。上世纪80年代,哈萨克斯坦遭遇严重的通货膨胀和债务危机,开始向市场经济转型,养老保险制度也被迫转型。哈萨克斯坦政府将建立一个覆盖全民、统账结合的养老保险体系放在整个经济改革的核心地位,改革的具体措施包括:
  第一,建立完备的养老保险体系,采取以社会统筹和个人账户为主体,以自愿储蓄为补充的三支柱方案,现收现付的社会统筹为第一支柱,职工强制性缴纳的个人账户为第二支柱,职工自愿缴纳的养老金为第三支柱。
  第二,覆盖所有的在职职工,并且依据他们的年龄和退休时间区别对待:“老人”由社会统筹的基本养老保险覆盖;“中人”在改制前的工龄享受国家基本养老金待遇,改制后的工龄按个人账户的积累享受待遇;“新人”完全按新制度执行。
  第三,养老保险基金由养老基金(APF)或养老基金资产管理公司(AMC)运营管理,统一由中央集中监管。APF负责管理职工的个人账户,AMC负责将积累的基金投资于各种证券。APF中有一家国有养老基金(SAPF),其余都是私营养老基金(PAPF),职工可以自由选择和转换养老基金,没有选择的自动划入SAPF。SAPF由哈萨克斯坦中央银行直接管理投资,不需要经过资产管理公司投资运营,为了避免国有机构的垄断,监管机构对SAPF的投资限制比PAPF更严格,投资范围更小,因此SAPF的收益一般低于PAPF。SAPF的安全性保证养老金市场、资本市场以及职工的信心都有较强的稳定作用。
  哈萨克斯坦的新制度实施以后,取得了很好的效果,养老保险参保率大幅上升,基金积累起大量资本,收益率可观,强化了公众对私营养老基金的信心,资本市场也得到了更多的发展机会。
  三、其他国家
  日本在1999年开始实行养老保险改革方案,将养老金给付水平降低20%,意在减少养老保险支出,缩减养老保险隐性债务,降低工资替代率,另外提高消费税率和某些社会福利设施的收费标准补贴养老保险的资金来源,缓解政府压力,日本还提出要逐步缩小公共年金规模、扩大企业年金。
  美国为了缓解养老金的压力,在1983年将退休年龄提高2岁至67岁,1995年的白宫老年问题会议上,有与会者提出要进一步提高退休年龄。
  总之,国外在解决隐性债务问题上都采取不少好的措施,这些措施能给我们带来诸多启示。智利将养老保险基金的运营管理工作转移给私营机构,提高了基金投资收益率和养老保险管理水平,还促进了资本积累和经济发展。哈萨克斯坦的成功经验表明妥善处理隐性债务问题是一国养老保险制度改革成功的前提,也是经济改革必不可少的一部分,而且不能靠制度本身来消化债务,必须要有所规划。智利和哈萨克斯坦等国都为我国提供了宝贵的经验,但我国不能盲目照搬,而要认清基本国情,寻找适合自己的方式。如何实现养老保险制度全面协调可持续的发展,我们还有很多问题需要思考。

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