中国地方政府债务风险问题研究
作者 :  寇铁军 张海星

  摘 要:一国政府所面临的债务风险包括直接风险和间接风险两大类。前者是由信用约束带来的直接显性债务风险;后者是由道德约束带来的隐性及或有债务风险。本文依据Hanapolackova的债务分类理论,归纳出中国地方政府债务风险来源矩阵,并对地方政府负债及风险状况进行实证分析,提出防范和化解地方政府债务风险的技术方法和制度安排。
  关键词:地方政府债务;风险来源矩阵;技术监控;制度安排
  中图分类号:F810
  文献标识码:A
  文章编号:1000-176X(2006)104)061-06
  我国地方政府债务问题已经引起了国内外学者的广泛关注。尽管中国现行的《预算法》等有关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上,我国各级地方政府大都在不同程度上举债度日或负债运行,这些债务大多处于隐性状态。国务院发展研究中心宏观经济部的“中国地方债务研究报告”认为,中国地方政府债务风险已经成为威胁中国经济社会安全的头号杀手。因此,从多视角考察地方政府债务风险状况,有针对性地做出相应的制度安排和技术监测,对防范和化解地方财政风险、保持地方经济可持续发展具有重要的现实意义。
  
  一、中国地方政府债务:风险来源矩阵
  
  20世纪90年代末,世界银行高级经济学家Hanapolackova提出的财政风险矩阵把政府债务分为两大类:一是政府直接债务;二是政府或有债务。前者是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的义务;后者是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任及义务。这些责任和义务全部内含于政府职能之中,只不过在表现形式上有的是显性的,有法律的明确规定、政府的公开承诺或政府的特定政策;而有的是隐性的,也就是说,虽然法律没有做出明确的规定,但在政府职能中隐含着应当承担的“道义”责任,或者出于现实的政治压力而不得不去清偿(全部或部分)已经发生的债务。这样,从不同的角度,政府债务可以分为四项:显性的直接债务、隐性的直接债务、显性的或有债务、隐性的或有债务。前面两项是指已经成为政府财政事实上的债务事项,不论是法律上明确的,还是没有明确的,政府财政都必须承担其责任。后面两项是指债务事项已经产生,尽管具体数量还不能确定,但将来可能成为政府的债务事项。
  上述债务分类更新了我们对政府债务的传统认识,扩大了对公共债务的观察视野,运用这一方法能够更真实地全面反映政府的债务状况。
  我们参考Hanapolackova的财政风险矩阵,结合国内外学者对我国部分省市的调查结果及各省统计资料所显示的内容,可概略地归纳出地方政府债务的风险来源矩阵(如表1所示)。
  为了简化分析,我们根据财政承担的债务风险的责任和性质,将地方政府债务风险划分为两大类:一类是直接的债务风险,即由地方财政直接承担的债务,相当于世界银行专家讲的直接显性债务,一般是通过财政预算安排并经过一定法定程序批准的债务,这些债务是可预见和可计算的;另一类是间接的债务风险,即由地方财政间接承担的其他领域的债务,相当于世界银行专家讲的直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务,一般在财政预算以外可能由财政承担的债务,至于承担多少,是事先无法知道的。
  
  二、地方政府债务风险的现实考察
  
  由于资料缺乏,目前还无法得出全国各级地方政府负债的完整统计数据。但我们可以通过整理国内学者对一些省市的调查资料和官方公开报道的数据,从多个视角对地方政府债务进行大致的分析。
  
  (一)地方政府债务的总量风险
  1.数额巨大。尽管各级地方政府极力回避举债的数额,但据国研中心粗略统计,截止到2003年底,全国地方政府债务至少在1万亿元以上,绝大多数都属于或有债务。如北京市同期地方政府显性或有债务为100多亿元,占当年地方财政收入的40%以上。在福建、山东、吉林等省的部分地区,其乡镇财政或有债务的规模超过其当年地方财政可用财力的几倍甚至十几倍。2002年,国家审计署组织对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支情况进行的审计,发现49个县(市)截至2001年底,累计债务达到163亿元,相当于当年可用财力的2.1倍,到2004年全国县乡级政府债务据估算增加到5000亿元之上,其中乡镇债务占到一半左右。
  2.项目众多。目前,地方政府有据可查的债务项目就有10多项,主要包括地方使用的外国政府贷款、国债转贷资金、地方政府担保、核实的粮食企业亏损挂账、公益性国有企业的救助、政府性基金收支缺口、地方金融机构的不良资产、一般竞争性国有企业亏损的债务最后清偿、对非公共部门债务的清偿、下级政府的财政收支缺口和债务、拖欠中小学职工工资、拖欠企业工程建设项目施工款等。其中既有显性的也有隐性的,有些是由政府直接经济行为引起的,有些是由其他市场主体行为转化而来的。
  3.涉及面广。地方政府债务不仅存在于不同级的政府之间、不同地区之间,省、市、县、乡、村都存在,而且项目用途分布也极为分散。有的是政府担保、政府承诺,有的用于粮食保护、最低养老金支付,有的用于投资和福利,还有的用于扶持和救助。从涉及的行为主体看,既包括政府和政府部门,也包括地方金融机构、企事业单位、职工个人和农民。
  
  (二)地方政府债务的结构风险
  1.不同政府级次的债务风险。从规模上看,不同级次政府债务的规模差别较大,省(直辖市)级政府债务的规模并不是很大,政府债务主要是集中在县乡级。据有关资料显示,我国60%---80%的县、乡、村负债运行,乡村两级净负债3 259亿元,平均每个乡负债298万元,每个村负债20万元,仅财政部认可的县乡显性债务就达4000亿元。
  从内容上看,不同级次的政府其债务也有较大差异,省(包括直辖市)级的债务主要是主权外债,本级政府贷款担保、社会保证基金缺口等;市级财政的债务主要是城市商业银行及信托投资公司的不良资产、本级政府贷款担保、国债转贷等;县乡级财政主要是农村金融机构(两会一社)的集资、乡镇企业的各种债务、农村各种非法集资及政府各种贷款担保。并且越到基层,引发的财政风险越突出,债务规模大大超过了当地政府财力的承受能力。
  2.不同地区政府的债务风险。受经济发展水平和市场化程度的影响,不同地区之间政府债务的构成存在较大差异。经济基础和政府财力较为充裕的地区,政府债务规模较小;而经济基础比较薄弱、政府财力拮据的地区,政府债务的规模普遍较大。另外,经济开放度较高、市场化发展较快、国企改革任务较重的地区,其政府担保、政府承诺、社保缺口、地方金融不良资产等形成的或有债务所占比重较大;而经济发展相对落后、市场化程度较低的地区,其农村“两会 一社”不良债务、粮食企业亏损挂账、社会保障基金缺口等构成了政府债务的主要部分。总之,从全国看,我国东、中、西部不同地区地方政府债务风险程度不同,中西部地区的债务风险明显大于东部地区。
  3.不同项目之间的政府债务风险。近年来各地由于想方设法加快经济发展,用于基础设施建设、支持国有企业改革等方面的投资迅速增加,地方政府在这些领域的贷款担保所引起的或有债务增速较快。此外,随着社会保障制度的改革,社会统筹和个人账户相结合的筹资模式的推行,产生大量转制成本和政府隐性债务,据2005年初劳动和社会保障部测算,目前我国养老金缺口达25000亿元。再加上企业普遍欠缴问题的出现,使各地的社会保障基金特别是养老保险基金的支付缺口普遍较大,个人账户空账运行,全国已透支2000多亿。此外,粮食流通体制改革不当而造成的粮食补贴挂账在产粮大省表现突出,问题较为严重。如四川省粮食企业亏损挂账,截止到2004年底已达200多亿元。吉林省的粮食企业亏损挂账更加严重,粮食挂账占全部显性或有债务的80%以上。
  
  (三)地方政府债务的效率风险
  地方政府债务的效率风险一方面是指由于债务资金的使用效率不高,可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中补偿的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高,即由于债务资金的管理水平不佳可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。从目前地方政府债务资金的使用来看效益普遍不佳。一方面对于投向地方交通、能源、农业等基础设施和产业的项目来说,这类项目从长期来看,可以改善当地的投资环境,促进地方经济的发展,具有显著的经济和社会效益。但从短期来看,投资回报普遍不高,加之经营管理等方面的因素,往往依靠项目自身难以形成偿债能力,随着贷款偿还期限的临近,地方政府的债务负担日益加重。另一方面在地方政府的债务融资中,还有相当一部分资金用于一些竞争性的加工项目,这类项目由于受到项目的投资评估、经营管理以及所面临的市场风险等因素的影响,项目的效益存在更大的不确定性。从目前地方政府债务的管理来看,手段落后,规章不全,数据残缺。到目前为止,我国还没有一个地方政府部门能够说清楚本级政府到底有多少债务,构成如何,更谈不上债务的有效管理了。
  
  三、构建地方债务风险的技术监控体系
  
  (一)健全政府债务的统计体系
  目前,地方政府债务的有关资料数据分散于不同部门以及同一部门的不同处室中,没有一个口径统一的统计反映体系,难以有效地掌握政府债务的总体情况。为了加强政府对债务的管理,建立一个统一的、具有可操作性的数据统计反映体系是一项相当重要的基础性工作。可根据Hanapolackova对政府债务的界定和划分,结合地方的具体情况,建立适合的政府债务反映体系。首先,建立地方政府债务的基础数据库,搜集和存储历年的财政收入和拨款、财政支出、赤字、借款、期末现金余额、期末显性债务余额、期末或有债务余额(包括地方金融机构的资本金缺口、经过风险加权后的各种政府担保、养老金赤字)等数据。其次,建立地方政府债务分项指标和综合指标体系,主要包括财政环境类指标(GDP增长率、人均GDP、通货膨胀率)、地
  
   计是有办法的,那就应当在预算内反映这类财政成本。我国应按IMF的要求,将有关或有债务的情况体现在政府的财务报告之中。
  
  (五)改进政府预算的技术处理方法
  世界银行专家HanaPolackova教授指出,一个适宜的制度体系要求政府像对待一个预算内经常项目和债务项目那样对待包括或有财政风险在内的非现金项目。更为重要的是,这一体系应事先将预算外项目的财政风险显现出来。以权责发生制为基础的预算和会计体系有助于加强财政约束。
  鉴于或有政府负债所带来的日益严重的财政影响,IMF和世界银行正扩展它们财政分析的范围以解决或有财政风险。它要求各国对所有类型的财政风险敞口的信息进行披露,帮助各国改革分析政策和体制框架,以鼓励各国政府在进行项目支出时对或有政府负债给予最起码的关注。我国在政府预算和会计中也应引人权责发生制,这样可以对公共资源的监督和使用实施约束,有效地评价政府绩效和工作效率,为防范政府财政风险提供决策依据。
  
  (六)提供政府预算所包含的或有债务风险的背景资料
  要在预算编制中反映或有负债是困难的,因为预算的时间跨度不足以长到合理分配或有负债的成本,即使在有中期预算框架的国家,预算计划一般也只延伸3--5年,而财政风险往往大大超过这一期限。针对这一情况,可在预算决策之外,专门准备一份材料,提供预算中所包含的或有负债和其它隐性财政风险的背景信息。这样,立法机关在根据直接的财政支出和现存义务产生的支付进行预算表决时,也要参考和顾及有关或有债务的补充信息,以帮助议会与听政组进行科学的决策。另外,也可以通过以下途径加强或有债务的预算管理:为或有债务编制特别预算,与一般预算平行;将或有债务纳入收付实现制的预算中;根据或有债务成本编制预算。
  
  (七)设立各级地方政府财政风险基金
  财政储备的风险基金与其他正常支出一样,也是一种财政支出,其作用是保持财政的稳定性,预防财政风险。当或有债务转化为直接负债时,较大规模的储备基金可以减少其所带来的损失。因或有债务的来源广泛,资料难以统计,可以先对政府担保的债务建立债务储备基金。为了使这部分储备基金保值和增值,政府可以考虑将其投资于国债等有价证券,比如政府用某一项担保贷款的储备基金购买与这项贷款期限相同的国债,进行对冲操作。
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