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加强地方政府债务管理 化解财政与金融风险

作者: 孟园园

  摘要:本文通过分析地方政府债务形成的主要原因与主要特征,指出地方政府过度举债的巨大风险。由此,提出加强政府债务管理,积极防范和化解财政、金融风险的对策建议。第一,合理确定地方政府的财权和事权;第二,扩大地方政府财政收入规模;第三,建立高效的政府债务管理模式;第四,完善政府绩效评价和监督体系;第五,建立地方政府债务风险预警机制。
  关键词:政府债务;财政;金融;风险
  中图分类号:F832.7 文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)11-0052-02
  
   2009年以来,全国上下为贯彻落实中央关于应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的一揽子计划,以及“保增长、保发展、保民生”的重大方针政策,进行了大规模的政府投入,目前,我国国民经济平稳回升,成效开始显现。但是,我们要清醒地看到,国民经济回升基础尚不巩固,还存在不确定因素。特别是应对国际金融危机过程中出现了一些新问题,其中最引人注目的是信贷大幅度增加。在这一轮发展中,地方政府主要依靠银行资金投入项目建设,一些地方政府的负债水平远远大于财政实力。
  
   一、地方政府债务形成的主要原因
  
   第一,经济增长需要政府提供相应的公共产品。近年来,伴随着社会经济的快速发展,需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而,目前部分地区财力还不是很宽裕,有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务,迫使政府举债,从而提供高质量的公共服务。2009年,为了配合中央政府4万亿元的经济刺激计划,地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18万亿元,近乎4倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保持地区的经济增长,进而稳定就业。
  第二,财政体制因素造成地方政府举债。按照事权划分规则,区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清,上级政府向上集中资金的过程中,地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,同时,还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债,以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。
  第三,现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造条件。银行短期信贷安全性的要求,使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业(主要是中资银行)的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。根据一般的银行贷款安全性原则,银行向政府或由政府提供担保项目(包括公司)贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下,通过银行信贷融资较为容易,致使政府债务规模不断扩大。
  
  二、当前地方政府债务的主要特征
  
  第一,地方政府举债多头进行。目前,地方政府举债一些为政府直接运作,一些通过财政、发改委等部门运作,还有一些是通过政府所属的投融资公司进行运作。尽管现行的《预算法》等相关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上各级地方政府为满足地方财力需要,运用变通手段,以开征各种基金、增加收费项目、提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资等方式举债。由于缺乏法律依据,这些做法对于今后建立有效的偿还机制和决策责任机制都埋下了隐患,极易产生新的债务风险,进而引发大规模政府债务危机。
  第二,地方政府融资平台过度负债。近年来,地方政府普遍成立城建、交通、土地、公益事业等各类融资平台,以政府资产作为抵押,财政收入作为还款来源,向银行贷款获取建设资金。欠发达地区还出现了由地级市使用各种资产作为担保,获得贷款指标,然后将短期贷款置换成中长期贷款的做法。
  第三,分散式管理,偿债责任难以落实。由于政府多部门融资、分散管理、地方政府债务资金使用和偿还缺乏统一机制,因此,目前地方政府债务基本上处于融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确,债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的状态。
  
  三、地方政府过度举债的风险分析
  
  第一,政府大量举债容易导致财政风险。目前,对财政风险主要是依靠债务风险临界值进行衡量,包括债务负担率、债务依存度、偿债率等。由于中央财政风险和地方财政风险存在较大差别,因此,衡量地方财政风险的量化指标不能简单套用,而应考虑本级财政收入能力、标准、支出需求、经济发展需要等因素。自我国《预算法》实施以来,规定地方财政不能出现赤字,因而理论上讲地方财政没有赤字预算,却存在收支缺口、欠拨支出和应负债务等。这些事实上的“赤字”累计到一定程度,便可判定通常意义上的财政风险已经产生。
  第二,地方政府过度举债可能转化为金融风险。在现有的财政金融体制下,地方财政是政府融资项目的出资者,但对资金使用过程和资金使用者缺乏实际有效的监管,这极易造成一部分政府融资项目成为银行的不良贷款。政府债务的资金运用集中于投资回报低或基本没有投资回报的城市建设项目,也会使地方政府债务结构过度集中,从而形成银行新的不良贷款。同时,地方政府债务的第一个“销账”对象必然是国有银行,国有银行的信贷风险也就很可能成为整个银行业的宏观金融风险。
  第三,财政风险与金融风险的相互关系。我国财政风险与金融风险存在较强的相关性,从而产生了特殊的表现形式:一方面,财政风险间接地表现为金融风险。如国家对国有企业实行“拨改贷”制度、要求国有商业银行去实现政府的经济职能、为维护社会稳定而强迫银行发放“安定团结”贷款、依靠银行信贷资金来解决大型公共建设项目投资问题等,导致银行大量信贷资金“财政化”,产生巨额不良贷款;另一方面,也有许多金融风险常常以财政风险的形式释放。如对国有商业银行注资、债权转股权、中央银行贷款损失、地方财政的额外支付、中央财政偿付被关闭金融机构的外债等。
  
  四、加强政府债务管理,积极防范和化解财政金融风险
  
  目前,地方政府债务规模仍在不断扩大,如果不能合理控制债务规模,极易形成地区财政支付危机和金融风险。政府债务风险一旦形成,并引发财政支付危机,将会大大限制政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入,使经济发展的外部环境难以改善,延缓地方经济发展。另一方面,财政支付危机造成的干部职工工资拖欠、下岗人员生活费及再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口,将严重影响到经济运行、政府运转、群众生活和社会稳定。同时,地方政府过度举债所导致的财政风险,最终必然转化为金融风险,包括单个银行的微观金融风险和整个银行业的宏观金融风险,即新一轮银行不良贷款。因此,面对当前政府债务规模状况,必须积极采取应对措施,妥善处理好发展与举债、长远目标与眼前现实的关系,规范投资行为,合理有效控制债务规模,防范和化解债务风险,提高资金使用效率。
  第一,合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善,地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题,必须从财政体制方面入手。在现有分税制财政体制的基础上,进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权,科学划分上级和下级财政之间的收入与支出,进一步完善财政转移支付制度。按照经济发展水平和财政收入情况,加大对区县的转移支付力度,减少地方政府的举债规模。
  第二,扩大地方政府财政收入规模。要化解地方政府债务、解决当前地方财政困难的问题,根本出路是推动地区经济快速发展,不断壮大地方财政收入规模,增加地方可用财力,这样,才能从根本上解决债务风险问题。因此,上级政府部门要制定推动地方经济发展的政策,采取各种有效措施,解决经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况,建立多层次、多方位的财源体系,促进地方财政收入的稳定增长。
  第三,建立高效的政府债务管理模式。明确政府债务管理机构的工作职责和权限, 细化举债审批程序,规范地方政府债务审批权限,逐步实行偿债专户管理。在财政部门设立债务偿还专户,专门用于偿还政府债务。由财政预算内、外资金偿还的债务,财政部门按计划和还款进度,将偿债资金直接拨入政府偿债专户。对政府债务项目,相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合,及时发现问题,督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目,要委派财务总监或财政专管员,对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计。
  第四,完善政府绩效评价和监督体系。要着力解决地方财政供养负担重、财政支出压力大和刚性大的矛盾,就必须加快地方政府行政管理体制改革,从而减轻地方政府财政支出和债务压力。一是淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标,将地方政府的职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来。通过政府职能调控,加大地方经济的市场化程度,推动地方经济发展;二是进一步精简地方政府行政机构数量,压缩地方财政供养人员的数量和比例,缩小地方财政的供养系数;三是坚决杜绝“政绩工程”,要改革和完善地方干部考核选拔机制,用科学发展观来衡量干部的政绩,防止出现新的“政绩工程”,从而避免产生新的“政绩工程”负债。
  第五,建立地方政府债务风险预警机制。地方政府应建立一套符合地区实际的债务风险预警机制,以增加地方政府及财政的风险预测和监控能力,并据此做出科学的判断和决策。财政债务风险在不同地方表现的方式和程度不同,因此,需要建立一套既符合地方财政债务状况,又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险预警系统,以监测和预防债务风险发生。这一系统中可以包括: 地方财政自给率、债务依存度、偿债率、内外债比率、地方财政可用财力比例等指标,并设定相应的合理债务安全线和风险指标控制范围,划分地方财政风险信号类别。(责任编辑:吴之铭)

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