我国世界遗产资源开发利用与保护
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作者: 张琼霓
摘 要：我国的世界遗产资源十分丰富。伴随着遗产开发与遗产旅游的升温，遗产资源正面临着前所未有的高压力、高损耗和高破坏的威胁。如何正确处理好长远利益与眼前利益、旅游发展与遗产保护的关系，切实加强遗产资源的保护和管理，已成为当前遗产资源开发利用中急需解决的问题。
关键词：世界遗产；开发利用；资源破坏；遗产保护；遗产管理
中图分类号：F590.3 文献标识码：A 文章编号：1003―7217(2007)05―0117―04
针对文化遗产和自然遗产越来越受到破坏的威胁，联合国教科文组织于1972年10月17日至11月21日在巴黎举行了第十七届会议，会上通过了《保护世界文化和自然遗产公约》，希望通过采用公约形式的新规定，为集体保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产建立一个根据现代科学方法制定的永久性的有效制度，使这些全人类的世界遗产得以留存。该公约自1975年12月17日生效以来，保护文化和自然遗产的任务受到了世界各国政府和公众的普遍关注和重视。中国也不例外，自1985年正式加入《世界遗产公约》以来，对遗产价值的认识不断提高，遗产保护的意识日益觉醒，遗产保护及抢救工作开始启动并逐步深入。
一、我国世界遗产资源的分布
我国的世界遗产申报工作虽然起步较晚，但是进展却很快，截止到2006年底已有33项文化与自然遗产被列入《世界遗产名录》，其中文化遗产23项，自然遗产5项，文化和自然双重遗产4项，文化景观遗产l项。另外，还有昆曲、中国古琴艺术、新疆维吾尔木卡姆艺术、蒙古族长调民歌等4项非物质文化遗产被列入《人类非物质文化遗产代表作名录》，遗产数目仅次于西班牙、意大利，居世界第三位。此外还有近百个项目正在申请加入《世界遗产名录》。
世界遗产资源的分布涉及我国的22个省市，东部地区的北京、天津、辽宁、吉林、河北、天津、江苏、山东、福建等地分布有12项世界遗产；中部地区的安徽、山西、河南、江西、湖北、湖南等省分布有9项世界遗产；西部地区的陕西、甘肃、宁夏、云南、四川、重庆、西藏等地有11项世界遗产；此外澳门有1项世界遗产。从世界遗产资源在我国的分布情况来看，东部、中部、西部基本上分布比较均衡。但由于申报重视程度、申报工作进展、发展与保护之间的矛盾等方面的原因，世界遗产资源在各省市的分布情况却有一定差异，有些省市为世界遗产资源大户，如北京、四川就分别拥有6项和5项世界遗产，而还有一些传统的旅游资源大省如浙江、广西目前尚无一项进入世界遗产名录。
二、我国世界遗产资源开发利用的现状
近年来，世界遗产因其在历史、艺术、科学、技术、建筑、美学、景观、生态、音乐、民俗等诸多方面都蕴藏着“突出的普遍的价值”而受到地方政府的高度重视，成为旅游开发的热点。然而，伴随着遗产旅游的升温，遗产资源正面临着前所未有的高压力、高损耗和高破坏的威胁。
1．对遗产资源的过度开发和掠夺性索取导致遗产资源破坏严重。在许多人眼里，世界遗产就是“摇钱树”，申报成功就万事大吉，于是疏于管理、破坏性的开发也随之而来。据统计，截至2006年7月，在全球的800多处世界自然文化遗产中，已有33处被列入《濒危世界遗产名录》。虽然中国还没有一处被列入濒危遗产名录，但不少遗产资源都不同程度地存在错位开发、超载开发的现象，个别地方甚至曾濒临被“摘牌”的境地。如中国第一批被列入《世界自然遗产名录》的武陵源风景名胜区就是一个典型的例子，因错位开发和超载开发导致自然环境景观和原始风貌严重破坏，1998年被世界遗产委员会出示了“黄牌”警告，当地政府为拆除违章建筑恢复原始风貌则付出了10亿元的沉重代价；武当山古建筑群的重要组成部分――遇真宫主殿，在2003年的一场大火中被化为灰烬，在2004年苏州举行的第28届世界遗产大会上，武当山也因此而遭到了世界遗产委员会的黄牌警告，这些教训是十分深刻的。
2．旅游开发中的人工化、商业化、城市化导致遗产资源美学价值大大降低。我国许多世界遗产资源所在地在遗产资源的开发利用中都不同程度地存在着人工化、城市化、商业化的倾向。不少遗产地的核心景区被大量的宾馆、商店、行业别墅、部门饭店、人造景点、索道所占据。虽然这些城市化设施所占面积的比例不太大，但与景区优美的自然环境形成强烈的反差，破坏了世界遗产的原真性、完整性，使遗产资源的自然美学价值大为降低。就拿修建索道来说，不仅会对生态环境、地表植被造成破坏，而且对游客的观景赏美也会造成视觉污染。索道在国外主要是滑雪设施，国家公园一般不允许修索道，即使有，也是经过充分论证的。但在我国的风景名胜区则到处都是索道，泰山、黄山、峨眉山、武陵源等世界遗产地都修建了两三条索道。而修建索道，就不可避免地要开山炸石，伐木毁林。泰山的一个索道站就占地19000平方米，山顶被劈掉1／3，地表植被完全遭到破坏。有“中国明清民居博物馆”之称的世界文化遗产西递、宏村也因过于浓厚的商业化气息而影响了古村风貌，导致古民居、古村落遗韵流失和旅游氛围的破坏。
3．游客过量及不文明的旅游行为，导致遗产地自然风貌、历史风貌的破坏。旅游对遗产地环境的危害一方面是来自外来投资商及当地旅游部门的大规模开发活动，另一方面则来自游客的破坏。我国的许多世界遗产地在旅游旺季时，大都人满为患，超负荷接待。游客的过量涌入，不仅致使遗产地基础设施供应紧张，水体和空气质量下降，环境污染加剧，也给生物多样性及生态环境造成了巨大的压力。此外，游人任意采摘花草、践踏植被、狩猎禽兽等不文明的旅游行为，使遗产地的生物多样性遭到了破坏，其后果是导致遗产地自然风貌、历史风貌的破坏，景区的吸引力和游客的满意度均大大降低，对遗产保护和旅游发展都非常不利。
4．城市化进程的加快致使遗产资源面临原真性和完整性消失的危险。文化遗产中的古城、古镇、古村落凝聚了人类文明史中最辉煌一页的精华，其非凡的历史、艺术和科学价值使它们成为城市研究的活化石。然而，在中国城市现代化和农村城镇化的过程中，特别是最近二十年来，不少城市采用类似的技术，追求大规模的建筑群、大体量的建筑物，导致城市面貌千篇一律，而这种单一面貌的文化正在吞噬以历史城镇、历史街区、古老建筑为标志的城市特色和民族文化特色。有的城市为了追求提高宝贵的城市用地的使用率，使土地升值，不惜在历史文化遗产密集的区域进行开发。还有些地方为了满足现代城市中高速、便捷的机动交通的需要，改变历史城市的格局和风貌，甚至直接拆除或迁移文物古迹。上述种种问题的存在已使许多历史文化遗产和历史文化名城的古老空间特色与文化环境遭到破坏，古街、古镇、古村落历史风貌和遗韵逐渐流失，甚至已不复
存在。
5．缺乏有效的管理和科学的保护知识导致遗产资源受损严重。目前世界上许多国家对世界遗产实行中央直接管理，而我国在管理体制上却显得比较混乱，现有世界遗产有的由国务院有关部门和省(自治区、直辖市)直接管理，多数则由地(市)和县级政府管理。各类遗产分别隶属建设、林业、环保、文化、文物、宗教、国土资源、水利、旅游、科学院系统等不同的政府管理部门。这种多头管理、条块分割的管理体制给世界遗产的保护和管理带来了很多问题，使得现在对世界遗产的利用更多地趋向于以实现经济效益为主，而忘记了世界遗产根本的意义还在于保护，有利大家争，无利没人管，遇事互相扯皮，遗产资源得不到有效整合和保护。黄山风景名胜区规划是山上游，山下住，由于山下黄山区和山上的黄山风景名胜区行政上分设，为了“肥水”不流山下，山上搞了不少宾馆餐饮，致使山上居住的游客和管理人员居高不下。庐山景区分属几个部门管理，到一处买一次门票，加重了游客的经济负担。此外，少数地方把世界遗产交由公司管理承包经营。由公司承包经营后，往往只注重投资回报，因而不可避免地出现一些掠夺性经营的短期行为，门票不断提价，游客越多越好，在保护和管理上却漏洞百出。
三、加强我国世界遗产保护与管理的对策
世界遗产是大自然和祖先赐予我们的珍贵财富，是具有特殊重要性、珍稀性和脆弱易损性的不可再生资源，任何不适当的开发都极易造成资源的破坏、生态系统的退化，甚至会带来无法恢复的生态灾难。我国世界遗产在管理体制方面的多头管理、条块分割使世界遗产在开发和管理中存在无序、低效、破坏及有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断等诸多问题，这些问题已严重影响到遗产资源的永续利用和可持续发展。因此，重视遗产管理，处理好旅游开发与遗产资源保护的关系问题，既是世界遗产资源保护和永续开发利用的需要，也是我国旅游业可持续发展的内在要求。
1．树立自然、文化遗产可持续发展的理念，合理开发利用世界遗产资源。自然、文化遗产资源不同于一般的矿产、森林、草地等资源，它们具有独一无二性、非人工再造性和不可逆性的特征，一旦破坏，将不可再生、不可再造、不可复得、不可挽回。因此，无论是开发者还是管理者，对遗产资源的开发利用一定要本着对后代负责的精神，采取慎重态度。要自觉遵守《世界遗产公约》，牢固树立可持续发展的理念，正确处理保护、继承与开发、创新的关系，在科学保护的基础上对遗产资源进行合理有效的开发利用。
2．理顺管理体制，加强对世界遗产的统一管理。管理体制是加强世界遗产保护和管理的关键。世界上大多数国家对自然文化遗产资源的管理都采取政府统一管理的模式，这一方面是由于政府应该是广大人民利益的代表，另一方面政府可以采取强制性措施，制止破坏资源的行为。我国现在实行的是多元化、多层次的管理体制，这种多元化、多层次的管理体制所带来的弊端在各个遗产地已逐渐显现出来。对此，国家应加强对世界遗产的统一管理，建议在国务院设立世界遗产管理委员会，各地方遗产管理机构接受其统一监督和管理。该委员会内部可以设立各司处理专项事务，负责协调解决世界遗产保护和管理中的重大问题。各司主要负责人可以从文化部、国家文物局、国家计委、财政部、教育部、建设部、国土资源部、国家环保总局、国家林业局中选任。这样不仅有利于协调各部门的利益，还有利于发挥各专业人员的专业知识和技能。
3．建立世界遗产管理监控体系，加强对遗产资源的科学管理。我国各地方政府对申报世界遗产都十分重视，在政策和经济投入上均给予大力支持，但申报成功后对世界遗产的科学管理却往往重视不够。目前，我国遗产管理正处于改革的关键时期，各个遗产地逐渐进入国际遗产监测的高峰期，如何尽快将外部的遗产监测转变为内在的、主动的遗产监控，是遗产管理面临的重要挑战。为此，各遗产地应尽快建立起包含对遗产本身和遗产管理工作监测、评价、反馈、调整等过程以及相应的组织体系在内的科学的、完整的监控体系，以适应当前遗产管理改革的要求，保证遗产管理的科学性和有效性，提高遗产管理水平
4．加强世界遗产保护法制建设，依法管理世界遗产资源。由于遗产本身的复杂性、专业性，使得世界遗产的管理和保护也十分复杂，涉及到国际国内自然、社会、经济等多方面的因素。因此，要想协调好保护与发展的关系，合理地平衡各方利益，必须有一部基本法做出基本目标、基本原则和基本制度的规定。从我国现有的相关政策和法律法规来看，尽管已出台了《文物保护法》、《风景名胜区管理条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等一系列涉及世界遗产保护的法律法规，但总体而言，我国在保护世界遗产方面的立法，远远滞后于资源开发行为，很多地方用开发区的政策来套风景区、遗产地的开发；现行的法律法规中尚存在规定不明确、没有规定和规定相冲突的问题，这给我国世界遗产的保护和管理带来了一定的困难。为此，应尽快制定《中华人民共和国世界遗产保护法》，对我国的世界遗产保护做出统一规定。同时，地方各级政府应根据遗产地的具体情况，制定和完善地方性法规和管理规章，明确保护管理工作的具体制度要求、保护标准和目标及相关的法律责任。对已有的相关法律法规中凡是同遗产保护不相适应的内容，应作必要的修改和调整，将世界遗产的管理和保护纳入法制化轨道。
5．多渠道募集资金，加大遗产保护经费的投入。进行遗产保护需要有大量的资金作保证，我国遗产资源破坏之所以未能得到有效控制，究其原因是多方面的，但保护资金不足是重要原因之一。据有关资料显示，韩国现有的20处国立公园每年得到的政府拨款相当于人民币3亿元；美国近10年来，平均每年投入到国家公园体系上的财政资金折合人民币约168.2亿元。而我国国家每年给基本包括了全部中国世界遗产在内的国家风景名胜区的拨款只有0.1亿元，仅相当于美国的0.06％，也就是说，美国每年用于国家公园的财政投入为中国风景名胜区的1682倍。面对这一现实，必须采取相应措施，尽快建立引导多元化资金筹集机制，为世界遗产保护工作寻求资金支持。一方面，世界遗产资源作为国家公益事业性的社会资源，保护的主体应该是政府，国家要加大对世界遗产保护的财政支持力度，设立世界遗产保护基金会；另一方面，应将世界遗产的门票收入交由财政实行专项管理，并从中提取部分资金用于遗产保护；同时可考虑出台社会资助政策，对提供社会资助的企业给予政策和税收方面的优惠。在资金运用方面，要加强管理，专款专用，不得浪费和挪用，要建立审计监督制度，使有限的资金发挥最大的效用。
6．重视遗产保护基础理论与应用研究，探索遗产保护的基本规律和方法。世界遗产的保护和管理是一项技术要求很高的工作，保护和管理过程中会涉及到许多学科的专业知识。要使我国的世界遗产资源得到切实有效的保护，就必须加快遗产保护专业技术人才的培养，重视遗产保护的基础理论和应用研究，掌握世界自然和文化遗产的各类基础资料和信息，认真探索各类遗产资源的保护规律、保护技术、保护方法，充分发挥高新技术在遗产保护管理工作中的作用，用先进的科学技术保存、修复遗产资源，用先进的科学手段发掘历史遗迹或遗物，提高世界遗产保护管理工作的科技含量。
7．加强遗产知识宣传教育，科学引导旅游者的旅游行为。遗产资源具有多方面的独特价值，但目前人们更关心的是旅游观赏价值，而忽视了其更深层次的经济价值、文化价值、社会价值以及遗产资源的保护。为此，在遗产旅游发展过程中，应加强对旅游者和社会公众的遗产知识教育、生态伦理教育和素质教育。通过宣传教育对旅游者的旅游行为加以科学引导，以减少和避免旅游过程中的随意性、盲目性破坏行为；通过宣传教育，让更多的人全面了解世界遗产对人类和社会发展所蕴涵的珍贵价值，认识遗产保护的重要性，形成全社会都来关心、爱护遗产的风气，主动承担起遗产保护的责任与义务。
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