完善征信法律法规依法开展征信管理

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　　摘要：本文在对我国征信法律体系现状进行分析的基础上，对现行法律体系存在的诸如法律效力层次不高、规范内容不全、体系整体缺乏协调性及条文规范标准不一等问题进行了剖析，并从立法原则和立法措施两个方面对如何构建我国征信法律体系进行了探讨，以期对我国征信立法工作有所帮助。
　　关键词：征信管理；法律体系；依法行政
　　
　　近年来，随着我国征信业的逐步发展，国务院有关部门、一些地方政府已经或正在积极推动建立本系统或本地区的征信体系。但是，作为征信体系制度基础和核心的法律规范仍未健全，统一、高效的征信行业还有赖于征信立法来规范、促进其发展。
　　
　　一、我国征信法律体系现状
　　
　　就我国目前法律体系来看，专门规范征信管理的法律法规或与征信直接相关的法律法规并不多，但涉及到征信管理的法律法规却非常多。我国现行征信法律体系具有以下一些特点：以规章为主，法律和行政法规为辅，总体上看效力层次不高。
　　
　　(一)法律层面
　　由于我国征信业发展较晚，整体上尚未形成统一、全面的法律规范，与征信管理有关联的原则性规定见于《宪法》、《民法通则》及《合同法》、《商业银行法》等有关法律条文。如：《宪法》第三十八、第三十九、第四十条明确了对公民的人格尊严、住宅、通信自由和通信秘密的保护，这是我国法律对隐私权进行保护的最根本的依据。
　　
　　(二)行政法规层面
　　在行政法规方面，我国目前直接规范征信行业的法规缺失。以《征信管理条例》为例，2002年底就已报国务院法制办审查，并于2003年列入国务院二类立法计划，但自2004年以后，《征信管理条例》未再列入国务院立法计划。在现阶段征信行业急需法规指引的情况下，《征信管理条例》的立法停滞直接导致了征信行业缺乏全国统一的征信体系建设总体规划。
　　
　　(三)部门及地方性法规、规章层面
　　目前我国征信管理业依据的主要是部门及地方性法规、规章，其中中国人民银行作为征信管理主管部门于1999年发布了《银行信贷登记咨询系统管理办法(试行)》，2005年发布了《中国人民银行个人信用信息基础数据库管理暂行办法》，从企业和个人两个方面对信用信息收集、使用进行了规范，是现阶段我国征信管理方面最主要的执行依据。
　　在地方性法规、规章建设上，由于各地经济金融发展状况不一，征信管理体系建设工作在各地的推进程度也有所不同。2002年4月30日汕头市政府公布了《汕头市企业信用评级管理暂行办法》，对评级机构的资格认定、评级方法、评级收费和处罚都做了规定，这是最早的地方政府对征信行业有关业务所做的规定。2003年12月28日上海市政府发布了《上海市个人信用征信管理试行办法》，这是我国第一部有关个人信用信息公开与使用的规定。此外，北京、深圳、海南、湖南、宁波等地都相继出台了征信行业管理的地方性法规。
　　
　　二、现行征信法律体系存在的问题
　　
　　(一)法律效力层次不高
　　目前，我国直接规范征信行业的法律规范缺失，日常工作中以部门规章和地方政府规章为主要依据，法律效力层次较低，征信管理立法尚处空白，无论是业务的开展还是监督管理都面临着无法可依的障碍。
　　以部门规章为例，目前人民银行开展征信管理工作主要依据的是《银行信贷登记咨询管理办法(试行)》、《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》。在征信体系建设初期，由于涉及的主要是金融系统信用信息，这两个部门规章发挥了巨大的推动作用，但随着征信体系建设的逐步深入，非银行信息采集、中小企业信用档案建设、农村信用体系建设等工作的逐步开展，涉及的单位部门越来越广泛，已经远超出金融系统范畴。目前我国大量涉及企业、个人的基本信用信息都掌握在如公安、法院、人事、工商、税务、劳动保障等政府相关部门以及银行、公用事业单位、通信、保险等机构手中，这些部门和机构的信用数据档案系统相互封闭，条块分割情况严重，工作中现有的两个管理办法的部门局限性和法律效力不足的缺点逐步显现，作用大打折扣。
　　以地方性法规为例，地方政府制定的规章效力往往只限于本行政区域，一旦跨区域的征信纠纷出现，监管机构由于缺乏行之有效的依据，难以发挥日常分析、监督及管理职责的作用。同时，地方性法规各行其是，也不利于征信行业全国规范化管理。
　　
　　(二)法律体系缺乏协调性
　　由于缺乏统一有效的征信法律约束，相关征信规定散乱无序，一些部门或地方出台的低层次法律规定的渊源不清，同一法律效力层次的规定之间没有协调或协调性很差。以人民银行贷款卡管理为例，目前其操作依据主要是中国人民银行于1999年发布的《银行信贷登记咨询系统管理办法(试行)》。但在《行政许可法》实施后，按照其规定，由于贷款卡核发没有明确的许可年限，被许可人不在集中年审期间提出贷款卡的延续申请不应算是违法违规，在其备齐所需资料进行补年审申请时必须按规定做出是否受理的决定。由此，《银行信贷登记咨询管理办法(试行)》中规定的集中年审制度形同虚设。
　　
　　(三)法律规范内容不全面
　　1　缺乏被征信人主体权益保护的法律法规
　　被征信人作为信息主体，其信息应当公布到什么程度，一旦出现信息不当泄露是否有什么补救措施等方面在法律上并没有明确。以隐私权为例，在我国目前法律体系中，我国对公民隐私权事实上采取的是间接保护的方式，由于没有明确隐私权的内涵和外延，仅是在宪法中以间接原则性的规定加以确认和规范，隐私信息的范围、隐私保护措施缺乏具体的规定。《巴塞尔协议》等国际条约中均明确要求“信用信息共享与保护个人隐私信息要寻求平衡”，这也是我国征信管理的一个原则。但在实际操作中，由于缺乏明确的立法依据，使得隐私权中的个人信息与公共信息难以区分，数据保密范围难以界定，这个“平衡点”难以控制。
　　2　缺乏规范征信行为主体的法律法规
　　我国目前对征信机构的市场准人和退出尚无统一的审批部门、标准和法律依据。如企业资信、证券评估机构等金融服务性机构，目前由中国人民银行批准设立，执行依据为《关于企业资信、证券评估机构审批管理问题的函》(银函[1993]408号)和《关于中国诚信证券评估有限公司等机构从事企业债券信用评级业务资格的通知》(银发[97]547号)等文件规定，但在已公布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中并未将征信机构的市场准入列入，因此人民银行目前的执行依据缺乏法律效力。
　　3　缺乏规范信用信息采集方面的法律法规
　　一是对信息采集范围没有明确界定。由于我国现行法律体系对“隐私权”的规范模糊，导致在信用信息采集过程中信息采集机构很难明确界定

采集范围。如自然人的家庭状况、健康情况及企业未予公布的财务信息等，虽然其对于被征信人的信用状况也具有影响作用，但往往被征信人出于保密原因，不愿提供信息，由于缺乏有效依据，信用信息采集随时都有可能与信息主体权益相冲突，信息采集机构难以“越雷池一步”。二是对企业财务信息真实性监管缺乏有效授权。由于没有相关法律法规明确借款人财务等信息的管理机构和认定机构，虽然人民银行在办理贷款卡及贷款卡年审格式文书中均明确规定了申请人承诺：“本申请书所填情况、数据及附送的报表、资料均真实有效。如有虚假之处，愿承担相应的法律责任”，但从实际情况看，部分中小企业特别是县级以下民营企业的财务报表都未经任何部门和人员审计，一方面是有的企业为逃避税收而作一真一假两套报表；另一方面是有些企业特别是民营小企业报表中没有现金流量表，在申领和年审贷款卡时只能临时编制。银行信贷登记咨询系统运行多年，对借款人提供的财务信息真实性管理几乎处于空白，对于由谁管理、怎样管理及借款人违规承担什么样的法律责任均未明确。
　　4　缺乏规范信用信息使用方面的法律法规
　　一是对征信系统信息质量缺乏管理制度。目前，由于我国征信法律体系不健全，从信用信息采集到使用的全流程缺乏统一明确的管理标准，征信系统尚处于初步建设阶段，企业和个人信用系统中还存在错误数据，一旦使用这些信用信息，将给被征信人带来不必要的经济和信用损失。二是信用报告解读标准缺失。由于缺乏统一规范的信用报告解读标准，部分金融机构单纯以个人信用报告中的不良记录作为放贷标准或不加区分恶意与非恶意信贷行为，存在一刀切现象，导致由于信用报告解读标准同金融机构判断执行之间出现矛盾而出现的征信异议时有发生。
　　5　缺乏明确监管主体资格的法律法规
　　中国人民银行履行征信管理职能的依据主要是国务院发布的“中国人民银行三定方案”，在《中国人民银行法》中并未明文规定。《中国人民银行法》作为全国人大常委会通过的法律，从法理上讲，它的法律效力大于国务院发布的规定。虽然《中国人民银行法》明确了中国人民银行履行国务院规定的其它职责，但是“中国人民银行三定方案”是不能代替这种授权的，即使能够，也是不严谨的。国务院要赋予人民银行其它职责，必须以法规的形式对外发布，并不能与《中国人民银行法》相冲突或超权限。如果人民银行仅依“三定方案”履行征信管理职责，一旦与相关主体发生冲突，将会使人民银行处于不利和被动的地位。
　　
　　(四)现行法律规范标准不一
　　目前我国各地、各部门出台的征信规章在对征信管理相关设定上各行其是，缺乏统一规范的标准。如在部门或地方征信法律规定中，对企业和个人信用信息被采集、使用时是否需本人授权，怎样授权规定不一。
　　另一方面，征信机构或有关部门违反征信管理工作规定所承担的法律责任也不一样。如同样是关于对未及时备案的征信机构的处理上，《上海市个人信用征信管理试行办法》第二十九条规定“处以1000元以上1万元以下罚款”，《海南省征信和信用评估管理暂行规定》第四十九条规定“处以5000元以上3万元以下的罚款”，两者显失公平。这种不同部门或地方的征信立法的差异造成了企业和个人在自身信息保护方面的权利、义务和责任的不同，造成其法律地位不平等。
　　
　　三、构建我国征信法律体系的设想
　　
　　征信法律制度的建立必须适应我国的国情需要，既要处理好征信法律制度在整个法律体系当中的位置，也要处理好有关法律规定之间的协调。所以构建征信法律制度不仅要建立健全征信管理专项部门法，还要关注相关法律部门之间的协调，做到下位法遵从上位法，专门法遵从基本法，相同层次法律部门间相互协调、相互配合。
　　
　　(一)立法原则
　　1　立法要注重实用性、前瞻性
　　面对我国征信管理现状，征信立法一是要明确征信管理主体资格，提高征信监管权威性，避免“师出无名”的尴尬。二是要尽快确认征信管理信息范围，从信用信息的采集、加工、使用、公布等全方位加以规范，避免与个人私权产生争议。三是要主动立法，对一些苗头性问题及早规范，避免出现法律风险后再调整的被动局面。
　　2　立法要形成层次化、体系化
　　法律体系由具有不同法律效力层次的法律规范构成，征信立法不仅要加强制度性、原则性的高效力层次立法规划，更要注重可以对上位法进行具体细化与适当补充的具有可操作性的低层次法律规范的规划实施。此外，征信立法还要从法律部门间加强配合联系人手，从规范的内容、角度上有机结合，不留法律规范的空白，形成我国完整、协调的征信法律体系。
　　3　立法要实体法与程序法并重
　　从我国法学发展史上看，长期以来形成了“重实体、轻程序”的习惯，实际上，实体合法要依靠程序得当来体现，程序违法依然是违法，二者不可偏废。征信业作为一个新兴的从事信用信息收集、使用的特殊行业，如果对其市场准入、变更、退出等程序方面不加以管理和限制，不仅容易导致低水平重复建设，也会使征信机构缺乏约束力，导致失信行为泛滥、公信力下降等不良现象的出现，影响正常的征信市场秩序。因此，在征信立法中既要有实体法律规范，也要对征信管理程序进行必要合理的规范，加强程序合法性的要求，以提升征信管理业的整体水平。
　　4　立法要突出重点、兼顾全局
　　从西方国家征信立法的经验看，征信立法主要就是关于信用信息公开安全性、个人隐私权保护、异议处理程序等方面的规范与完善。我国征信立法一方面要借鉴外国的先进经验，着重研究完善有关信息安全、隐私权保护、异议处理等方面的立法，另一方面也要根据我国国情，从全局出发，信息主体权益保护、征信业务规范和征信监督管理法律制度几方面并重，全方位建立健全我国征信法律体系。
　　
　　(二)立法措施
　　1　从立法层次上看，一是由于我国立法制度的特点，制定法律的过程比较长，在短时间内制订出台专门的征信法律并不现实，只能是尽量加快与征信业有关的法律制定和完善工作，对部分不适合征信业发展的法律进行修改，如在《民法典》的起草过程中注意与征信业的联系，出台《破产法》、《物权法》等相关部门法，从其他角度完善征信法律体系。二是在征信法律短时间无法出台的背景下，通过制定相关的行政法规以完善征信业法律制度缺陷，如尽快出台《征信管理条例》，确立信息征集、征信服务和监管的主要原则，为征信市场发展提供基本法律依据。三是以人民银行为主导，加快有关部门规章的制定工作，明确人民银行、征信中心、金融机构及被征信人的相关权利与义务，为征信管理提供具有可操作性的实施规范。
　　2　从立法内容上看，一是加强信息主体的权益保护，在民事法律制度中对隐私权的内容、范围给予明确界定，应当明确禁止采集与信用无关的个人隐私和企业商业秘密信息，如果出现争议，应当明确可以保障被征信人知情权与异议权的补救措施。二是加强征信机构的行为规范，在保证征信活动正常开展的前提下，通过对信息采集目的性、使用合法性、保存安全性等方面进行规范，对信用信息采集、使用等行为予以必要限制。三是加强征信监管力度，以法律或行政法规授权的形式明确人民银行作为征信监管部门的主体资格，确定征信监管主体的职责、权力，提高人民银行征信管理权威性。

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