银行监管目标与风险评价
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作者: 郗永春
摘 要:在各国银行的监管实践中,“骆驼”评级法是受到普遍推崇的银行风险评价体系,但该评价体系也存在一定的局限性｡有效监管的核心是如何处理监管和市场的关系,关键在于监管者如何驾驭和管理市场｡在市场机制能充分发挥作用的地方,监管就注意不要“越位”;在市场机制不能发挥作用的时候,监管则必须“到位”｡
关 键 词:银行监管;风险评价;监管目标
中图分类号:F830 文献标识码:A文章编号:1006-3544(2007)03-0016-03
和大多数行业不同,商业银行主要依靠吸收存款和其他负债开展业务经营,负债率较一般行业高得多,而且涉及千家万户,具有较强的公众性｡为避免银行破产给存款人带来巨大损失,并引发连锁反应,世界上几乎所有的国家都设立专门的监管部门对银行业进行严格监管,旨在保护存款人的利益,防止由单个银行危机演变成系统危机,维护银行业的稳健运行,提升银行业的整体竞争力｡为实现这些监管目标,各国监管者经过数十年的努力和探索,逐步建立了以风险评价为核心的风险监管体系｡
一､风险评价体系的建立和发展
在各国银行的监管实践中,为及时准确地掌握商业银行的风险状况,监管者都制定了银行风险评价体系｡其中,“骆驼”评级法(CAMEL)最具代表性｡“骆驼”评级法是由美国联邦储备银行最早研究创立的,主要通过对商业银行资本(Capital)､资产(Asset)､管理(Management)､盈利(Earning)和流动性(Liquidity)等五个方面进行量化评价,最终得出评级结果,作为对商业银行进行风险监管的重要依据｡
“骆驼”评级法问世后,迅速获得了国际银行监管界的认可和响应,不少国家的监管部门纷纷借鉴“骆驼”评级法,建立本国的商业银行风险评价体系,为加强银行监管､防范和及时化解金融风险发挥了积极的作用｡不少监管者认为:资本充足率指标虽然很重要,但毕竟一个指标显得过于简单｡“骆驼”评级法和资本充足率相比,涵盖的范围更大,对商业银行的评价更为全面,所以,在监管实践中,资本充足率作为风险评价的一项重要内容,和其他各项指标一起构成了商业银行风险评价体系｡
二､围绕监管目标,对“骆驼”评级法的分析和评价
尽管“骆驼”评级法风靡全球,但对“骆驼”评级法本身是否有局限性却少有研究｡下面笔者围绕能否实现银行监管目标,对其五个指标逐一分析｡
(一)资本充足率
作为商业银行最重要的利益相关者,存款人和股东的利益既有共同点,也有不同的地方｡众所周知,市场经济条件下,任何以盈利为目的的商业活动都面临亏损的风险,商业银行也不例外｡银行一旦经营失败,股东面临着股本损失的风险;由于银行负债率较其他行业高很多,存款人的存款也极有可能遭受损失｡因此,银行股东和存款人都希望银行正常经营,这是他们的利益共同点｡利益不同的地方则是,由于银行股东享有剩余利润的所有权,而存款人只享有固定的利息收益权,所以股东往往更为关注银行的盈利能力,而存款人则更关注银行的偿债能力｡与之相适应,存款人面临的风险一般在股东风险之后,只有在股东资本全部损失后存款才可能遭受损失｡由于股东控制银行的经营权,有足够的机会追求利益最大化;而存款人则不能介入银行的经营,也就无法保护自身权益｡因此,如何合理控制股东风险､避免股东风险转化为存款人风险就成为监管部门的监管目标之一｡资本充足率作为衡量银行资本与风险资产比例的指标,无疑是商业银行风险评价和银行监管中的核心指标,充分体现了保护存款人利益这一核心监管目标,在世界上多数国家获得了广泛的认可并在监管实践中加以应用｡经过巴塞尔银行监管委员会二十年的努力,资本充足率的计算越来越科学,涵盖范围也从信用风险扩大到市场风险和操作风险领域,且8%的最低资本要求已得到了世界各国的一致认可｡可以说,资本充足率指标已成为全球统一的银行监管标准,它为国际范围内开展银行业竞争设定了统一的“游戏规则”｡
(二)资产质量
根据风险和收益对称原则,一般来讲,风险大的业务收益也较大｡如果银行资产经营的风险大,不良资产比例也会比较高,那么就应相应多提准备,反之亦然｡无论哪种情况,只要银行对其不良资产进行足额拨备,就可以消除不良资产对存款人构成的风险,银行的财务状况就是稳健的｡我们评价资产质量风险程度,主要是考察风险拨备能不能弥补资产风险,其缺口大小｡脱离风险拨备､单独将商业银行不良贷款率作为风险评价的依据之一,并不合理,而且还对一些具有风险偏好的商业银行构成歧视,不利于银行利用风险溢价开展中小企业贷款等风险较高的业务｡
为弥补不良贷款率指标的缺陷,有人提出将风险拨备覆盖率作为评价资产质量的一项指标,根据风险拨备的程度进行打分,其实这种做法也不科学｡风险拨备作为商业银行弥补确定和预期损失的准备,必须足额提取,才符合会计核算的真实和可靠原则｡否则,多提准备往往成为利润调节的“水库”,降低了当期利润和股价,侵害了当期出售股票的股东的权益;少提准备则虚增了当期利润,导致了风险缺口,使存款人的利益受到威胁｡因此,无论盈亏如何,监管者都必须要求商业银行适度计提准备,并在此基础上对商业银行进行风险评价,但不应将风险拨备覆盖率作为评级的依据之一｡
(三)盈利能力
作为商业银行的利益相关者,银行股东和存款人都希望银行能正常经营､获取利润,既实现存款人的利益,又能为股东带来一定的回报｡但由于立场和角度不同,银行股东和存款人对盈利能力的看法又存在分歧:对股东来说,在有限责任原则和资产利润率大体稳定的情况下,为获得更高的资本回报,倾向于利用财务杠杆“以小博大”,以“有限”损失的代价换取“无限”收益的机会;对存款人而言,则希望银行通过盈利增加其抵御风险的能力,提高资本充足率,从而降低存款人的风险｡监管者作为存款人利益保护的代表,如果将盈利能力纳入监管评级体系,当商业银行资本充足率和盈利能力两个指标发生冲突时,监管部门就可能会做出牺牲存款人利益换取商业银行股东利益最大化的决策｡按照“骆驼”评级法,当监管者对一家资本充足却经营一般的银行和另外一家盈利较多却资本不足的银行进行风险评价时,监管者可能会得出资本充足的银行反而风险更高的风险评价结论｡在这种情况下,将盈利能力纳入监管风险评价体系,显然与保护存款人利益的监管目标有所偏离｡
有人担心:如果不将盈利能力纳入风险评价体系,商业银行是否还有足够的盈利动机?监管者是否能及时控制因经营亏损带来的风险?提高银行业竞争力的监管目标是否能够实现?
一般来说,市场经济条件下的商业银行必定以盈利为核心目标,这一点似乎无须讨论｡但在中国商业银行的发展历史上,情况却有所特殊｡尽管国有银行的盈利动机之迫切甚至已经超过国外银行,但国有银行在过去很长一段时期内始终在政府经济发展和社会稳定两大目标中徘徊和犹豫,形成了“软约束”的预算体制,未能按照利润最大化的市场规则来经营｡中央政府于2003年底启动的国有银行改革以其成本之高､决心之大为全世界所侧目,国有银行的盈利能力(或称为“造血”机能)终于成为银行经营的核心目标,被视为银行改革成败的重要标志,得到了银行所有者､监管者和其他相关利益者的高度关注｡监管者按照国际主要银行的经营指标,对国有银行提出了包括资产利润和资本利润率等在内的核心经营目标｡其实,这已经超出了监管者自身的功能定位,代行了所有者的职责,非但不能发挥良好的作用,反而会削弱监管者本身的职能发挥,对国有银行提高经营绩效弊大于利｡观察其他国家的国有银行经营成功的经验,关键就是同时作为政府派出机构的所有者代表和监管者之间的角色分离和有效制衡,国有银行的所有者代表应担负起国有银行资本保值增值的责任,而监管者则承担保护存款人利益的公共管理职责,这样才能真正提高国有银行经营效率｡
关于经营亏损带来的风险,最终应体现在资本充足率上｡盈利虽然是银行补充资本的重要途径,但如果都用于利润分配,就不能提高资本充足率,不能发挥抵补风险的作用｡而且,由于盈利的不确定性,完全依靠盈利来补充银行资本并不稳妥｡因此,监管者始终应坚持资本充足率要求,要求银行建立资本补充的多种渠道,约束银行将盈利首先用于补充资本,强迫亏损的银行必须及时追加资本,以达到监管者的最低资本要求｡对正常经营､有足够偿债能力的金融机构,监管资源属于公共资源,不应也不必过多关注其盈利能力,而只须关注那些持续亏损导致资本充足率下降并可能损害存款人利益的银行机构｡
关于提高银行业竞争力,回顾市场经济发展的历史,经济理论和成熟市场经济国家的经验充分证明,只有而且必须通过市场公平竞争,一个国家才能培育出有竞争力的企业,银行也不例外,这也正是我国多年来一直坚持不懈推进市场经济体制的根本原因所在｡事实上,监管部门只要能够创造出公平的竞争环境,保持适度的市场竞争,维护好市场的公平､公正,市场机制本身自然就会产生有竞争力的银行｡对于那些资本充足但盈利能力较弱的银行,股东应有足够的动力和权力采取对策,或更换高级管理人员,或调整其经营管理策略｡监管部门需要关注的是如何防止银行采用不正当的手段掩盖风险､进而威胁存款人的利益｡
(四)管理能力
银行管理层的管理能力,是银行稳健经营和获取利润的根本保证｡但对管理人员的选拔､考核､激励和约束,却一直是世界性的难题｡对银行来说,按照一般的公司治理原则建立银行经营管理的各项规章和制度,恐怕只是银行正常经营的最低要求｡对银行管理能力的评价,股东希望管理层能为企业获取最大的利益,盈利能力往往是股东对管理层能力评价的关键因素｡监管部门则更强调管理层的合法经营,通过对高级管理人员的任职资格审查,禁止有过劣迹或缺乏基本金融知识的人进入金融市场;通过对违法经营行为的严厉惩罚,督促银行合规经营;通过推广一些好的管理经验,引导其他银行建立内部控制机制,降低违规经营的风险｡
近年来,围绕商业银行股份制改造,建立良好的公司治理结构被视为提升银行管理能力的核心,一直是银行股东和监管者共同追求的目标｡但我们应该认识到,公司治理结构是银行稳健运行的必要条件,却不是充分条件｡纵观世界上三种主要公司治理模式的发展历史,不难看出,各种模式既有优点,也有局限,既创造过经济快速发展的奇迹,也经历过经济危机的考验,实践证明并没有哪一种公司治理模式可以确保公司的“长治久安”｡公司治理模式的选择必须考虑到银行的股东结构､股东风险偏好､发展阶段､经济环境､外部监管有效性以及管理人员的能力等多种因素,并随着各种条件的变化而及时调整｡在我国,由于长期以来高度集权的经济管理体制造成很多弊端,目前倾向于建立权力相对制衡的公司治理模式｡但是这种模式虽可以防止银行由于权力失控导致的经营失败,也可能降低银行重大经营决策的时效性｡
由于严格的金融管制,目前我国金融市场的竞争还不够充分,市场垄断比较明显,较高的存贷款利差为商业银行盈利创造了得天独厚的条件｡只要商业银行管理层能恪尽职守､保守经营,一般都能获得较高的盈利水平,一些人因此认为只要建立有效的公司治理,银行就自然具有竞争力｡其实不然,在全球经济一体化发展､国际竞争日趋激烈的大背景下,这种依靠金融管制获得的“经营效率”是以牺牲其他部门和行业的效率为代价的,从长远看,不利于银行提高经营效率,导致银行创新的压力不够､动力不足,缺乏在国际金融市场中竞争的能力,甚至将影响我国经济在全球经济竞争中的地位和影响力｡
对管理层的能力评价,从根本上讲属于银行股东的责任和权力,由于市场环境的变化,管理能力能否转化为经营业绩具有极强的不确定性,这也是股东必须承担的风险｡监管者则必须认识到,银行业的竞争力只能通过市场竞争不断地“优胜劣汰”而保持稳定或不断提高,银行业的稳定是“动态”和“相对”的,监管者希望通过帮助或督促银行选拔好的管理人员和建立所谓好的管理机制达到某家银行的“一劳永逸”,是永远都不可能实现的｡无论何时,监管者必须保持超然独立的地位,及时对那些经营失败并可能危及存款人利益的金融机构进行处理,才能履行好监管职责,维护银行业的稳健运行,并将市场活力转化为银行业的整体竞争力｡
(五)流动性
流动性作为衡量银行短期内偿债能力的指标,在银行监管中具有重要作用｡银行一方面必须保持一定的流动性以防止发生偿付危机,但同时又不希望流动性过高导致盈利能力下降｡为此,多数国家监管部门对银行的流动性比例提出限制性要求,确保银行能及时支付到期债务;同时建立了存款准备金制度,由商业银行按照吸收存款的一定比例向中央银行缴纳准备金,中央银行向资本充足但临时遭遇流动性危机的银行提供流动性支持,以维护银行的稳健运行｡
随着市场发育的不断完善,资产的流动性在不断增强｡这一点在债券投资上表现得最为明显｡随着资产证券化的发展,银行贷款资产的流动性还会继续增强,这为降低银行流动性风险､提升短期偿债能力提供了更加有利的条件｡从这个角度出发,监管部门对商业银行的流动性要求也应该呈现逐渐下降的趋势｡
当前,我国银行业存款快速增长,贷款则增长乏力,中国的银行体系存差不断扩大,银行流动性相对过剩问题日渐突出,已引起商业银行和监管部门的重视｡按照“骆驼”评级法,对流动性越高的银行给予越高的评级,流动性过剩的银行反而能得到更高的评分,显然不够合理｡
从历史上看,流动性危机往往是银行发生破产的前兆,但流动性危机发生的根源却是资本严重不足｡一般来讲,资本充足的银行不会发生流动性危机,即使因某种原因发生了银行存款的挤兑,也都能在监管部门和中央银行的帮助下成功化解｡因此,流动性的管理应该建立在资本充足率管理的基础上,在风险评级体系中将流动性和资本充足率相提并论,容易混淆主次,不利于监管部门对银行风险的准确判断｡
三､如何通过风险监管实现监管目标
笔者认为,围绕监管目标,风险监管应重点做好以下工作:
1.坚持资本充足率监管,实现保护存款人利益的监管目标｡虽然早在1988年就提出资本充足率指标,但近二十年来,国际监管组织围绕如何完善资本充足率指标所进行的探索和努力一直没有停止过｡监管部门必须始终把资本充足率作为衡量银行偿债能力的重要标准,把握我国会计标准国际化的时机,不断提高对风险的识别和计量水平,探索研究将资产质量纳入信用风险范畴､将管理能力纳入操作风险范畴､将流动性纳入市场风险范畴,深入分析盈利能力和资本充足率之间的内在联系,努力提高资本充足率计算的科学性和合理性,坚持以资本充足率作为风险评价的核心指标,从根本上保护存款人的利益｡
2.坚持以高风险金融机构为监管重点,实现维护银行业稳健运行的监管目标｡银行监管重在防范银行由于违法经营或经营失败而可能产生的危机,对资本充足率不能达到监管要求的银行,监管部门必须采取措施,要求商业银行及时补充资本或采取其他资本保全措施｡由于金融机构的风险水平不同,需要采取的监管措施也有所不同｡风险评价必须与监管措施密切配合,监管部门通过对金融机构进行风险评价,准确衡量金融机构的风险程度,并决定采取何种监管措施,最大限度地保全资本,维护存款人的利益,这才是风险评价的价值所在｡
3.坚持通过市场公平竞争,实现提升银行业整体竞争力的监管目标｡公平竞争是提升银行业竞争力的唯一有效途径,监管部门实现提升银行业竞争力的目标,需要维护好金融市场的公平竞争｡通过打击个别违法经营行为,保护合法经营的正当权益;通过打击蓄意编报虚假信息的行为,及时､准确反映银行机构的实际风险情况,并对高风险机构采取合理的监管措施;通过对金融创新的积极支持和密切关注,不断提高监管者对金融创新工具风险的管控能力,充分发挥金融市场内在的创新需求和逐利动机,鼓励商业银行不断创新,提升竞争力｡
归根结底,有效监管的核心是如何处理监管和市场的关系,关键在于监管者如何驾驭和管理市场｡在市场机制能充分发挥作用的地方,监管就注意不要“越位”;在市场机制不能发挥作用的时候,监管则必须“到位”｡
(责任编辑:郄彦平;校对:李 丹)
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