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国企改革进入重点突破期

作者:未知

  2019年是一个关键年份。政府工作报告为国企改革工作提供了有力指引。政府工作报告立足“深化重点领域改革,加快完善市场机制”这个背景,围绕国企活力与核心竞争力这个中心,聚准改革两类公司、混改、职业经理人、网运分开四大焦点,将在电力、石油、铁路三大关键领域获得突破。报告对于国企改革的部署特点是实实在在,富于操作性,预示着国企改革进入重点突破期,国资国企改革做深做实局面可望形成。
  国企改革面临的四个压力可望获得突破
  2019年的政府工作报告,在部署2019年工作任务时,在“围绕深化重点领域改革,加快完善市场机制”这个标题下,把国企改革放在第一位,体现国企改革在整个经济体制改革的中心地位。对于国企改革内容表述的小标题,去年是“推进国资国企改革”,今年是“加快国资国企改革”,这种变化值得关注。其实,国企改革一直在向前推进,试点与百家行动都在进行,但在一些方面也存在“虚而不实”“突而不破”“进而不快”现象,这是由多方面因素决定的。现在,国企改革加快的条件更加具备,可望在2019年获得突破性进展。这有四条要素:一是国际经济环境的恶化更需要国有企业发挥定海神针的作用,特别是对竞争中的市场需求,是压力,也是动力。二是2020年国企改革要做阶段性总结,在重要领域与关键环节要获得突破,是新一轮改革确定的目标。三是财税、金融、政府行政体制、社会保障等改革对国资国企改革的支持作用更加充分。四是国企自身的内在动力,国有企业自己希望改革。就外部的支持来说,正在以深化国资国企改革为中心,带动领域改革,四梁八柱形成相互促进的局面。财税、金融、土地、市场准入、社会管理等将一个一个突破,尤其是财税金融改革对国资国企改革的支持作用将充分体现。大规模的减税减费,不仅对民企,对国企的成本下降是一样的。这四条要素对国企改革形成压力,压力正在向动力转化,具备“加快”的条件。这种“加快”,重点是“深化重点领域改革,加快完善市场机制”,是“伤其十指不如断其一指”,是重点领域的突破,而不是齐头并进的整体推进,当然是由虚向实的转变。
  职业经理人首次写入报告四大焦点明确
  在政府工作报告中,围绕深化重点领域改革,加快完善市场机制这个重点,聚焦突出矛盾和关键环节,改革两类公司、混改、职业经理人、网运分开四大焦点突出,这是在国资改革、所有制改革、公司治理与垄断行业改革四大领域的大动作。焦点聚准了,指向明确了,操作性更强了。
  推进国资监管改革,继续推进“两类公司”试点,加快实现从管企业向管资本转变。国有资本投资公司和国有资本运营公司试点,是抓住国资改革主要矛盾,有针对性地加以突破。国有资本授权经营体制改革,是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”,涉及产权制度的深度变革。两类公司改革,上接国资体制改革的完善,下接国有企业改革的深化,处于国资国企改革的中心与枢纽地位,已经成为国资国企改革的“牛鼻子”,牵一发动全身。从2013年以来,国有资本投资公司和国有资本运营公司试点,是政府工作报告中一直强调的。然而,对于国有资本投资公司改组成立、新组建一批国有资本运营公司,报告并没有提及,可见稳妥的态度。报告中强调“加强和完善国有资产监管,推进国有资本投资、运营公司改革试点,促进国有资产保值增值”,把“国有资产监管”与“促进国有资产保值增值”连在一起,表明两类公司试点仍然要试下去。
  对于混合所有制改革,报告指出要“积极稳妥推进混合所有制改革”,比较去年的工作报告,这次加上了“积极”两字,这种变化值得关注。从2013年以来,“混改”基调屡屡发生变化,一度由积极变为“有序”“稳妥”。“积极”两字,意味着许多变化将要发生。在2019年,“扩围”、放权将成为国企“混改”关键词。目前,在第三批“混改”试点中,10家央企“混改”方案已获批9家,第四批100家以上国企“混改”试点将加快推出。改革试点发力将呈批量推动态势,由设计走向更大规模行动。四批试点与百家行动,使得混合所有制改革向更大范围、更深层次发展,重心由“混”向“改”转变,将为资本市场释放新红利,这是可以期待的。
  政府工作报告第一次提出“职业经理人”制度,而且是作为完善公司治理结构、健全市场化经营机制这个深度改革提出来的,是国有企业领导人员管理体制机制的重大转变,这也标志着公司治理结构进入深度改革阶段。对我国国有企业负责人(职业经理人),应该逐步尝试从市场招聘,薪酬也应该根据市场来确定,用更高的薪酬留住人才,让企业进入“高薪——人才——高利润”的良性循环。国有企业职业经理人制度建立的难点,是现有企业管理人员身份转换和定位的问题,重点是确保职业经理人制度长期有效运行的问题。国资委正在积极酝酿建立职业经理人制度,积极探索建立与市场接轨的经理层激励制度、差异化薪酬体系,将在央企二级企业和地方国企扩大试点,逐步增加国企高管的市场化选聘比例。通过“职业经理人”市场化选聘改革,可以強化董事会功能,完善公司法人治理结构,将董事会、经理层由过去的“同纸任命”改为分层管理,形成分类分层的企业领导人员管理体制。
  “网运分离”——党的十八届三中全会通过的决定提出要实施垄断行业网运分离。垄断行业的分离与开放,对于国企改革是件有意义的事情,其性质是让该垄断的垄断起来,多数领域将消除垄断,引入竞争,走向市场。政府工作报告明确无误地把“网运分离”写进去,表明中央政府在这个一度分歧较多领域的态度与决心。
  电力、石油和铁路改革将采用“网运分开”办法
  过去,强调重点对石油、天然气、电力、电信、铁路、民航、军工等领域开展改革工作。今年,重点是电力、石油、铁路三大领域。这三大领域改革方法是“管运分离”,看来政府决心已经定下,三大领域改革势在必行。国务院机构改革方案中的短短几行字,关于“政企分开”之后的铁路改革,争论声音仍然不绝于耳。改革的思路应该是“打破垄断,形成竞争”,但是,铁路运营模式究竟是“网运分离”好,还是“网运合一”更有可执行性?针对这些热点问题,讨论中有人认为,铁路进行政企分开是铁路体制改革的基础,在产业组织改革层面,应当确定适度竞争的原则,而此前行业内讨论较多的“网运分离”模式并不适合中国国情。同样,在石油天然气领域对于管道公司成立也一直存在分歧。现在政府工作报告作出“自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开,将竞争性业务全面推向市场”的决定是一锤定音,但强调“要根据不同行业特点”,意味着从实际情况出发,用不同的方法解决。   电力体制改革的目标是“厂网分离、主辅分离、输配分开、竞价上网”。目前,发电企业与电网公司分离,实施厂网分开已经做到,主辅分离取得了一些进展,但是竞价上网、输配分开进展不快。
  成立国家石油天然气管道公司,管网分开,将有利于打破石油石化行业的一体化垄断,以增强行业的竞争力,对现有的格局将有很大的冲击。成立国家管道公司有利于推动管网独立改革的快速启动,有利于国家对新一轮改革“管住中间、放开两头”的总体思路推行,使更大规模的改革可以放开。石油天然气管道公司成立,只是此轮油气改革的一部分,产业链其他领域都将有动作。
  铁路的管网分离是指把具有自然垄断性的国家铁路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离开,组建国家铁路路网公司和若干个客运公司、货运公司,实行分类管理。路网公司统一管理国家铁路的线路、桥梁、隧道、信号、供电设备等。中国最大的国企进入公司制、股份制与董事会建设的实质推进阶段,重点是经营权下放,管网分离将加快实现市场经济体制。
  当然,依法处置“僵尸企业”,也是国企改革的重要内容,因为牵涉到产权问题。近两年来的中央经济工作会议也多次强调推进供给侧结构性改革,积极稳妥化解过剩产能,依法处置“僵尸企业”。清理“僵尸企业”已形成广泛共识,但如何科学立法、严格执法、公正司法,利用法治手段化解过剩产能、实施市场化退出机制则是亟待解决的问题。清理“僵尸企业”兹事体大,牵扯众多,涉及国有资产保护、金融风险防范、企业职工安置、非公经济平等保护等一系列问题。这是纠正改革中存在的突出问题,特意强调,可见在实际工作中这个问题的严重性。
  提升市场对国企改革的信心落脚点在企业发展活力上
  政府工作报告中数次指出“微观市场主体活力”“激发市场主体活力”“内生发展动力”。在国企改革方面强调“国有企业要通过改革创新、强身健体,不断增强发展活力和核心竞争力”。去年落脚于“國有企业要通过改革创新,走在高质量发展前列”,今年改革的落脚点要放在如何增强企业发展活力方面,这样就显得更具体了。下一步的国企改革,应把“增强发展活力”作为衡量改革成效的主要标准,在制订方案、明确目标、设置架构、引进战略投资者等方面,都要考虑能否增强企业活力,提高国有资本配置效率,增强市场核心竞争力和发展引领力。改革不是目的,目的是要通过改革,增强企业活力。那么,就要以“伤其十指不如断其一指”的魄力,推动相关改革深化,健全与高质量发展相适应的体制机制,把市场活力和社会创造力充分释放出来。在重点领域获得突破,增强投资者对国企改革的信心,使国企与市场体制相适应。
论文来源:《企业文明》 2019年3期
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